Okunma: 3147 kez

1. GİRİŞ

Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için, kamu gelirlerinin toplanabilmesine ve giderlerinin yapılabilmesine imkân veren ve parlamentolar tarafından onaylanan bütçelerin denk olması esastır. Ancak, tarihsel süreç içinde baktığımızda, 1929 yılında ortaya çıkan ekonomik bunalım sonrasında gelişen müdahaleci devlet anlayışı ile ekonomilerde yaşanan talep yetersizliğinin devletin müdahalesi ve bunun gerektirdiği bütçe açıklarıyla giderilmesi yönünde politikalar ağırlık kazanmıştır. Deflasyonist baskıların hakim olduğu ekonomilerde ekonomik buhranın aşılmasında faydalı olan söz konusu Keynezyen politikalar, birçok gelişmiş batı ekonomisinde 1960’lı yılların sonlarından itibaren mali disiplinin bozulmasına ayrıca 1970’li yıllarda yaşanan petrol krizlerinin de etkisiyle bütçe açıkları ile borç stoklarında büyük ölçüde

artışlara yol açmıştır. Bu kötü gidişe karşı 1980’li yıllardan itibaren gelişmiş ülkeler, sıkı mali tedbirler almaya başlamışlardır.

Kamu borç stokunda 1980’li yıllarla birlikte yaşanan hızlı artış ve akabinde yaşanan ekonomik ve mali krizler, Türkiye’de borçlanma olgusunun sorgulanması gereğini ortaya koymuştur. Kamu giderlerinin kamu gelirleri ile karşılanamaması durumunda başvurulan yöntem, açığın borçlanmayla finansmanıdır. Günümüzde borçlanma gelirlerinin, vergi gelirlerinin alternatifi olarak olağan kamu gelirleri arasında yer alması, devletleri tasarruf ettiğinden fazlasını harcamak ve oluşan tasarruf açıklarını ya özel kesim fonları ya da dış alem tasarruf fazlalarından karşılamak gibi bir kolaycılığa itmiştir. Bu nedenle, kamu harcamaları hızla artarken sağlam kaynaklardan beslenen bir kamu mali yapısının oluşmaması, ekonomilerin bir borç kısır döngüsüne girmesine, periyodik aralıklarla krizlerle karşılaşmasına ve daha da önemlisi giderek bozulan bir mali yapı ile birlikte bütçelerin giderek devletin temel fonksiyonlarını yerine getirememesine neden olmuştur.

Türkiye de son 20 yılda benzeri sorunlarla karşı karşıya kalmıştır. 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun çıkıncaya kadar yasal bir çerçeveye oturtulamayan borç yönetimi yanında etkin ve sürdürülebilir bir borçlanma politikasının olmayışı, dağınık idari yapı ve popülist ve gelirlerden kopuk harcama politikaları, Türkiye’de borç stokunun hızla artması sonucunu beraberinde getirmiştir. Bu durum, ekonomide belirsizliklerin ve borçlanma maliyetinin artmasına, daha açık bir ifadeyle borçlanma vadelerinin kısalması ve yüksek reel faizlere neden olmuştur. Tüm bunlar, hem kamu mali yönetim sistemi ile birlikte borç yönetiminin, hem de maliye politikaları ile birlikte borçlanma politikalarının yeniden sorgulanmasına yol açmıştır.

2.KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİ NEDİR?

Kamu kesiminin bir mali yıl içerisindeki giderlerinin o yıl içerisindeki olağan kamu gelirleri ile karşılayamaması sonucunda açık vermesi pek “ arzu edilmeyen” bir durum olarak kabul edilse de, gerek Türkiye’de gerekse diğer gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde artık olağan sayılmaktadır.Modern devlet anlayışı içerisinde bu durum olağandır. Gereksinimler sürekli artmakta, özellikle demokratik parlamenter ülkelerde seçimle iş başına gelen hükümetler toplumun arzu ve isteklerini yerine getirmede daha duyarlı davranmaktadır. Hükümetler bir yandan ülkenin kalkınması için gerekli yatırımları yaparken, diğer yandan sosyal harcamalara ağırlık vermektedir Türkiye’de durum biraz farklıdır. Kamu gelirlerindeki yetersizlik, harcamalarda savurganlık ve disiplinsizlik Kamu Kesimi Borçlanma Gereğini sürekli arttırmaktadır. Kamu kesimi ile iki önemli tanımı açıkladıktan sonra kamu kesimi borçlanma gereğini daha genel tanımlama imkanımız olacaktır. Bu tanımlardan ilki bütçe açığı diğer ise nakit açığıdır. Bütçe açığı, kamu harcamalarının kamu gelirlerinden fazla olması durumudur. Nakit açığı ise, gelir ve gider kalemlerinin belli bir zamanda denkleşmesidir. O halde kamu kesiminin ne olduğunu açıklarsak; konsolide bütçe, yerel yönetimler,KİT bütçeleri, sosyal sigortalar bütçeleri ve fonlardan oluşur. Yani bu beş birimden gelir ve harcamalar yapılır. Oluşan gelir-gider dengesi ise kamu kesimi dengesidir. Buradan çıkacak sonuç, oluşan kamu kesiminin açık vermesi durumu kamu kesimi finansman gereğidir. Kamu kesimi borçlanma gereği, kamu kesimi birimlerinin gelir ve giderlerini nakit bazında değerlendirmeye tabi tutuyor, ortaya çıkacak nakit açığı hesaplanıyor ve borçlanma gereksinimi de böylece bulunmuş oluyor.Kamu kesimi finansman açığı : Kamu kesimi gelirleri - Kamu kesimi giderleri  2004 yılını baz alırsak Kamu kesimi finansman gereği : 129-168=34 katrilyon Kamu kesimi borçlanma gereği : Kamu kesimi finansman açığı/ GSMH Kamu kesimi borçlanma gereği : 34 / 419= % 8,1  Görüldüğü gibi bu yöntemle kamu kesimi borçlanma gereği bulunabilir. Bu açığın yıllara göre nasıl seyrettiğine bakalım:1998’de ,9,4; 1999’da 15,5; 2000’de 11,8;2001’de 16,4; 2002’de 12,8; 2003’de 8,5;2004’te 8,1;2005’te 0.1,2006’da -2.1,2007’de -1.4.Buradan görüldüğü borçlanmanın 2003 e kadar sürekli artış 2003 sonrası düşüş göstermesidir.Bunun nedeni olarak 2003 yılı öncesinde KİT’lerin başarısızlığı sonucu hazineye yük olmaları ve borç faizleri gösterilebilir. 2003 yılı sonrası KKBG’nin düşüşü konusunda ise hazine müsteşarlığının uyguladığı “stratejik ölçüt’’ uygulamasındaki hususlar gösterilebilir. Bunlar:1)Borçlanmada karşı karşıya kalınan faiz ve döviz kuru risklerinin hafifletilmesi amacıyla borçlanmanın ağırlıklı olarak sabit faizli ve YTL cinsinden gerçekleştirilmesi.2)İç borçlanmada vadenin piyasa koşullarında dikkate alınarak uzatılması.3)Nakit ve borç yönetiminde oluşacak likidite riskinin azaltılması amacıyla yıl boyunca yeterli düzeyde rezerv tutulmasıdır. Aslında borçlanmadaki asıl sorun borçlanmanın miktarı değil vadesinin süresidir yani borçlanma vadesi kısa olmamalıdır.Kısa vade demek yıllık borç servisinin yüksekliği demektir.Borç stokunun yarattığı endişeyi gidermenin yolu vadeyi uzatmak.Vadeyi uzatmanın yolu ise uzunca bir süre istikrarlı bir profil çizmektir.

Kamu borçlanması, yalnızca gelir-gider açığını kapatmaya yönelik bir araç değildir. Aynı zamanda, maliye politikasının da etkin bir aracı olarak kullanılabilmektedir. Bütçesi açık vermeyen ve fakat durgunluk içinde bulunan bir ekonomide, Devlet, borçlanarak yeni fonlar elde edip kamu yatırımlarını arttırmak ve bu yolla da ekonomiye bir canlılık kazandırmak isteyebilir. Ya da tam tersine, eğer özel kesimde durgunluğa karşın bir yatırım yapma hevesi varsa, Devlet, borçlanmasını azaltıp piyasadaki ödünç verilebilir fonları özel kesime yönlendirmek isteyebilir. Bütün bunlar, basit bütçe denkleştirmesi amacından farklı olarak, maliye politikasının araçları olarak karşımıza çıkar.

Öte yandan borçlanma, piyasada oluşmuş aşırı talebi kısmanın ve enflasyonist baskıları kırmanın yolu olarak para politikasının yardımcı bir politika aracı şeklinde de gündeme gelebilir.

Kamu kesiminin borçlanma gereği, kamu giderlerinin kamu gelirlerinden fazla olması nedeniyle ortaya çıkan açıktan dolayı meydana gelir. Kamu kesimi finansman açığının standart tanımı, toplam kamu gelirleriyle giderleri içinde borçlardaki değişmeler dışında ortaya çıkan fark olarak verilebilir.

Kamu kesimi finansman açığı sonuçta başka kesimlerin finansman fazlalarıyla dengelenmek zorundadır. Bu nedenle şöyle bir denklem yazılabilir:

Kamu Kesimi Finansman Açığı = Özel Kesim Finansman Fazlasından Borçlanma + Yurt Dışı Finansman Fazlasından Borçlanma

Söz Konusu açık büyüdükçe kamu kesiminin bu açığı finanse etme yolu olan borçlanma gereğinin de artması kaçınılmaz hale gelir.

Kamu borçlanması, vergi gibi zorunlu ve karşılıksız kamu gelirlerinden farklı olarak belirli bir bedelin ödenmesi karşılığı yapılır. Borç verenin belirli bir süre, elindeki fonları kullanmaktan vazgeçip bunu borçlananın kullanımına sunması karşılığı aldığı bedele faiz adı verilmektedir.

Kamu kesiminin borçlanma gereğini ölçmek amacıyla 1980"lerde geliştirilen ve PSBR (public sectar borrowing requirement) adı verilen bir yöntem son yıllarda yaygın biçimde kullanılmaya başlanmıştır. Kamu kesimi ve bu kesimi oluşturan parçalar ülkeden ülkeye ve uygulanan siyasal modele göre önemli farklılıklar gösterdiği için genel hesaplama yöntemi vermek zor olmakla birlikte, PSBR"ın, kamu kesimi toplam açığının GSMH"ya oranı olduğunu belirtmek yanlış olmayacaktır.

2000'lere doğru ölçme yöntemi değişmeye ve KKBG terk edilmeye başlandı. Yeni ölçme yönteminin adı Kamu Kesimi Net Nakit Gereksinimi (kısaltması KKNNG, İngilizcesi public sector net cash requirement ve İngilizce kısaltması PSNCR.) KKNNG şöyle tanımlanıyor: Kamu kesiminin nakit giderlerinin nakit gelirlerini aşması halinde ortaya çıkacak nakit borçlanma gereği. Bu ölçünün KKBG'den iki farkı var: İlki ölçünün nakit dengesini temel alması, ikincisi de kamu kesimi alacak ve borçları arasında netleştirmeye gitmesi. Yani kamu kesiminin yalnızca borçlarını sayıp da alacaklarını saymama gibi bir durumun ortaya çıkmasının önlenmesi. Aslında bu KKBG'de de söz konusuydu.
Söz konusu yöntem değişikliği beraberinde borç stoku ve borç yükü hesaplama yöntemi değişikliğini de getirmiş bulunuyor. KKBG'nin temel alındığı dönemlerde kamu kesimi borç yükü hesaplaması yapılırken borçların gayrisafi toplamı alınırdı. Oysa kamu kesiminin birtakım varlıkları ve alacakları da söz konusu. Bu varlık ve alacakları paraya çevirerek borçlarını ödemekte kullanabilir. Aksi takdirde elindeki varlık ve alacaklar dururken daha fazla borçlanarak hem faizi yükseltmiş hem de özel kesimi borç verilebilir fonlar piyasasından daha fazla uzaklaştırmış olur. KKNNG'nin temel ölçü aracı olarak ele alınmaya başladığı 2000'li yıllar dünyasında bu netleştirme işlemi yapılmaya başlandı. Bu değişiklik ilk kez İngiltere'de kullanılmaya başlandı, sonraları Avrupa Birliği'nin ölçü yöntemi halini aldı.
Kamu kesiminin borçlanma gereğini ölçmede ortaya çıkan bu ölçü değişikliği borç stoku ve borç yükü hesaplamalarını da değiştirmeye başladı. Eskiden gayrisafi borç stokundan gidilerek hesaplanan borç yükünün yerini günümüzde netleştirilmiş borç stokundan gidilerek yapılan borç yükü hesaplaması aldı. Avrupa Birliği'nin 'kamu kesimi borcunun GSYİH'ya oranının yüzde 60'ın altında kalacağı'na ilişkin Maastricht kriteri bu net borç yükü yöntemiyle hesaplanıyor. Hesaplama yapılırken kabaca şöyle bir denklemkullanılıyor:

Kamu Kesimi Net Borç Yükü = ((Kamu Kesimi Gayrisafi Borç Stoku - (Kamu Kesiminin Net Varlıkları + Kamu Kesiminin Net Alacakları)) / GSYİH
Konuya böyle yaklaşılınca Türkiye'nin 2004 yılı sonundaki kamu kesimi net borç yükü yüzde 63.5 olarak hesaplanıyor. Yunanistan'ın 2004 yıl sonu itibarıyla kamu kesimi net borç yükü yüzde 112 (www.imf.org, country info, greece, article 4 consultation report-2004).Yani oransal olarak baktığımızda Yunanistan bizim iki katımız kadar daha fazla borç yükü taşıyor. Korkulacak olan borç yükü değil bu yükün vadesidir. Yunanistan'ın borç yükü fazla, ama vadesi uzun olduğu için endişe yaratmıyor. Bizim borç yükümüz daha az ama vadesi çok kısa. Kısa vade demek yıllık borç servisinin yüksekliği demek. Borç stokunun yarattığı endişeyi gidermenin yolu vadeyi uzatmak. Vadeyi uzatmanın yolu ise uzunca bir süre istikrarlı bir profil çizmek.

3.TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİNİN NEDENLERİ

Kamu finansman dengesi, kamu kesiminin belli bir dönem (yıl) içindeki gelir ve gider dengesini ifade eder. Genellikle giderlerin gelirden fazla olması ve/veya gelirlerin toplanmasındaki gecikmelerden dolayı kamu kesiminin açık vermesi söz konusu olmaktadır. Bu açıkların önemli boyutlara ulaşması veya kronik hale gelmesi günümüzde pek çok ülke için önemli bir sorun haline gelmiştir.

Ortaya çıkan kamu kesimi finansman açıkları, bu açığın finansmanı sorununu gündeme getirmektedir. Genellikle kamu açığın finansmanı için kullanılan kavram kamu kesimi borçlanma gereğidir (KKBG).  Başka bir ifade ile KKBG, devletin kamu açığını ölçmeye yarayan bir kavramdır. Bunun adına borçlanma gereği denilmesinin nedeni ise açığın kapatılması için ne kadar borçlanmak gerektiğini ölçmeye yaramasıdır.

KKBG, büyüklükleri itibariyle maliye politikalarının hedeflerinin tespit edilmesinde ve uygulanacak politikaların tercih edilmesinde dikkate alınan oldukça büyük öneme sahip bir ekonomik göstergesidir. 2000’li yılların başında Türkiye ekonomisinin temel makro ekonomik sorunları arasında yer alan ve kamu borçlanmasının hızla artmasına yol açan KKBG, 1980’li yılların sonlarında itibaren genişleyerek artmıştır. 1990’lı yıllarda bu artış trendi devam etmiş ve nihayetinde  2000’li yılların başında büyük bir soruna dönüşmüştür.

Türkiye’de kamu kesimi; konsolide bütçe, Sosyal Güvenlik Kuruluşları, reel ve kamu kesiminde faaliyet gösteren Kamu İktisadi Teşebbüsleri, yerel yönetimler, bütçe dışı fonlar ve döner sermayeli kuruluşları kapsamaktadır. Bu alt gruplardan oluşan kamu kesiminin gelir ve harcamaları arasındaki fark kamu kesimi dengesini ortaya çıkarmaktadır. Kamu kesimi içinde yer alan bu unsurların bazı yıllarda önemli finansman açıkları vermesi KKBG’nin temel nedenini oluşturmaktadır.

Tablo 1, Türkiye’de KKBG’nin 1991-2005 dönemindeki gelişimini ve kamu kesimi dengesi içinde yer alan unsurların KKBG içindeki payını ortaya koymaktadır. Buna göre Türkiye’de KKBG’nin bazı yıllar azalma eğilimi gösterse bile çoğu zaman artış trendi sergilediği söylenebilir. Nitekim KKBG’nin GSMH’ye oranı 1980’li yıllarda ortalama yüzde 3-5 arasında seyrederken, 1991 yılında 10.1 seviyesine çıkmıştır. Ancak 1990’lı yılların ortalarında uygulanan istikrar tedbirleri ve daraltıcı maliye politikalarının etkisiyle ilgili oran 1995 yılında 5.0’a gerilemiştir. Sonraki yıllarda bu politikalar sürdürülemeyince KKBG tekrar artış eğiliminde girmiştir. Bunun sonucunda KKBG’nin GSMH’ye oranı 1999 yılında 15.6 olmuştur. Ancak KKBG’deki esas artış 2001 yılında yaşanmış ve KKBG’nin GSMH’ye oranı yüzde 16.4 olmuştur. Son birkaç yıl ise KKBG’de azalma eğilimleri başlamış ve 2005 yılı itibariyle yüzde 0,9 seviyesine gerilemiştir.

   Tablo 1: Kamu Kesimi Borçlanma Gereğinin GSMH’ye Oranı

   Kaynak: DPT Ekonomik ve Sosyal Göstergeler

(1)         Program

(2)         Tahmin

      Not: Tabloda eksi işaret fazla verildiği anlamındadır.

Türkiye’de KKBG’nin en büyük kısmı konsolide bütçe açıklarından kaynaklanmaktadır. Konsolide bütçe, genel bütçe ve katma bütçelerin toplamına eşittir; ancak katma bütçeler, genel bütçeden katma bütçelere yapılan hazine yardımlarını da içerdiğinden, bu toplamdan hazine yardımları düşülmektedir. Türkiye’de konsolide bütçe açıklarının artmaya başlaması daha çok 1990’lı yılların ikinci yarısında olmuştur. Yukarıdaki tabloda görüldüğü gibi konsolide bütçe açığının GSMH’ye oranı 1991 yılında yüzde 5.3 seviyelerinde iken, bu oran 1996 yılında yüzde 8.3 seviyesine çıkmıştır. Ancak konsolide bütçe dengesindeki en önemli artışlar 2000’li yıllarda olmuştur. Nihayetinde KKBG’nin GSMH’ye oranı 2001 yılında yüzde 17.4 oranına ulaşarak büyük bir mali soruna dönüşmüştür. Son dört yıl içerisinde ise konsolide bütçe açıklarında bir azalma trendi görülmüş ve açık 2005 yılında GSMH’nin yüzde 3.1’i seviyesine gerilemiştir.

KKBG’ye yol açan ikinci unsur Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının yol açtığı açıklardır. Bilindiği gibi Sosyal Güvenlik Kuruluşları, özünde bu dayanışma gereksiniminin ülke ölçeğinde kurumsallaşmış halidir. İşlevi ve etkinliği açısından tutarlı ve sürdürülebilir bir sosyal güvenlik sistemi bireylerin karşı karşıya kaldıkları risklerde birbirine destek olabilme olanağını sağlamaktadır. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının kendilerine mahsus özel gelirleri bulunmaktadır. Ancak bu kuruluşların gelirleri giderlerini karşılamaya yetmediğinde ortaya çıkan açık merkezi hükümet bütçesinden yapılan transferlerle karşılanmaktadır. Türkiye’de Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının mali dengelerine bakıldığında bu kuruluşların mali dengelerinin bozulması ve finansman güçlükleri çekmeleri 1990’lı yılların ortalarında sonra söz konusu olmaya başlamıştır. 2002’li yıllara gelindiğinde ise Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının verdiği finansman açıkları için bütçeden aktarılan kaynakların GSMH’ye oranı yüze 3-4’lere ulaşmıştır. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının verdikleri bu açıkların oranı son zamanlarda KKBG’nin üçte birine tekabül etmiştir. Bundan dolayı KKBG’deki bu artışta Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının payı önemli hale gelmiştir. Ancak Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının finansman açıklarının önemli bir kısmı konsolide bütçeden yapılan transferlerle karşılandığı için bu kurumun açıkları KKBG içerisinde düşük bir oranda gözükmektedir. Sosyal Güvenlik Kuruluşlarının mali dengesindeki bu bozulmaların nedeni ise sistem içerisinde meydana gelen birkaç gelişmeden kaynaklanmaktadır. Bu nedenlerden en önemlisi bu kuruluşlarda biriken fonların uzun yıllar diğer kamu açıklarının kapatılmasında kullanılmasına rağmen karşılığında piyasanın çok altında faiz ödenmesidir. İkinci neden,  1990’lı yılların başında emeklik yaşı erkeklerde 55, kadınlarda 50 olmasına rağmen 1992 yılında sonra emeklilik yaşının erkeklerde 43, kadınlarda 38’e çekilmesidir. Üçüncü olarak bu kuruluşların sağlık harcamalarının yıllar itibariyle artış göstermesi de kuruluş giderlerini sürekli arttırmıştır. İlave  olarak 2002-2003 yıllarından sonra sisteme aktif sigortalı girişi sayısının azalmaya başlaması, yapısal nitelikli reformların yapılamaması, bu kuruluşların açıklarını arttıran diğer nedenler olarak sayılabilir.

KKBG içerisinde payı olan üçüncü unsur KİT’lerin açıklarıdır. Bilindiği gibi, KİT’ler, ekonomik faaliyette bulunmak üzere devlet ya da başka bir kamu kuruluşu tarafından yalnız veya ortaklık yolu ile oluşturulan, sermayesinin tamamı veya çoğunluğu devlet veya diğer kamu kuruluşlarına ait bulunan, doğrudan doğruya veya dolaylı biçimde devlet tarafından denetlenen ve ürettikleri mal ve hizmetlerden yararlanabilmek için karşılık ödenmesi gereken iktisadi işletmelerdir. KİT’lerin finansman dengelerinin bozulmaya başlaması 1980’li yıllardan sonra olmuştur. 1990’lı yıllara gelindiğinde KİT’lerin bu finansman açıkları bazı yıllar GSMH’nin yüzde 3-4’üne ulaşmıştır. 1994 krizi sonrasında uygulamaya konulan politikalar sonucunda KİT’lerin finansman açığı azalmış, hatta bazı yıllar finansman fazlası verilmiştir. Ancak 1998 yılında sonra KİT’lerin finansman açığı tekrar artmaya başlamıştır. Nitekim KİT’lerin finansman açığı 1999 yılında GSMH’nin yüzde 2.3 civarında gerçekleşmiştir. 2002 ve 2005 yılları arasında ise KİT’ler tekrardan finansman fazlası vermeye başlamıştır.Ancak Sosyal Güvenlik Kuruluşları açıklarında olduğu gibi, KİT’lerin finansman açıklarının önemli bir kısmı konsolide bütçeden yapılan transferlerle karşılandığı için KİT’lerin açıkları KKBG içerisinde olduğundan düşük gözükmektedir. KİT’lerde bazı yıllar finansman açığının ortaya çıkmasının temel nedenleri arasında; 1980’li yıllarda Türk parasının değerinin sürekli artmış olması, dış ticarette koruma oranlarının düşürülmesi, ücret ve diğer işletme giderlerinde artışın yaşanması ve tarımsal ürün fiyatlarında meydana gelen yükselmeler gösterilmektedir.

Kamu kesimi genel dengesi içinde yer alan dördüncü unsur fonlardır. Fonlar, belirli veya birbirine yakın amaçlar grubunun gerçekleştirilmesi için belirli kaynakların toplandığı ve harcandığı, bütçe bağlantılı veya bütünüyle bütçe dışı kamusal nitelikli özel hesaplar olarak tanımlanabilir. Ülkemizde de özellikle 1980’li yıllarla birlikte her alanda hızla yaygınlaşan fon uygulamaları kamu maliyesinin belirleyici bir unsuru haline dönüşmüş ve ayrı bir alt mali sistem oluşturmuştur. Fonlar, giderek hemen her alandan kaynak toplayan, kullanım amaçları dışına çıkabilen, kaynakların etkin kullanımından uzaklaştırılmasına yol açan, yeterli ve etkin denetimleri yapılamayan ve süresiz çalışan bir sisteme dönüşmüştür. Fon uygulamalarının etkinliğinin arttığı ve bütçe dışı fon sayısının doruğa çıktığı dönem 1980’li ve 1990’lı yıllar olmuştur. 1990 yılların ikinci yarısından sonra fon sayısı 80’i bulmuştur. Kamu maliyesinde şeffaflığı ve hesap verilebilirliği ciddi şekilde yok eden fon uygulamaları kuruldukları yıllarda finansman fazlası verirken, 1990’lı yıllarda finansman açığı vermeye başlamıştır. Bu açıklar her seferinde merkezi  bütçeden kapatılmış ve ülkenin borç yükünün artmasına neden olmuştur. Bu gelişmeler neticesinde, gelirleri açısından bütçenin önemli bir büyüklüğüne ulaşan fon sisteminin disiplin altına alınması ve bu suretle mali disiplin ve şeffaflığın artırılması amacıyla fon sisteminin tasfiye edilmesi gereği ortaya çıkmıştır. Bu nedenle 2000’lı yıllarda bütçe dışı fonların pek çoğu uygulamadan kaldırılmıştır. Günümüzde 1 tanesi bütçe içi, 5 tanesi bütçe dışı olmak üzere 6 tane önemli fon uygulanmaktadır. Bu bütçe dışı fonlardan üç tanesi (Savunma Sanayini Destekleme Fonu, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışma Teşvik Fonu ve Özelleştirme Fonu) kamu kesimi genel dengesinde yer almaktadır. Geri kalan iki fon (Tanıtım Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu) kamu kesimi genel dengesi içinde yer almamaktadır. Yeni Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile bu iki fonun ilişkili oldukları Bakanlıklar ile birleştirilip bütçe içine alınması amaçlanmaktadır.

Kamu kesimi genel dengesi içinde yer alan dördüncü unsur yerel yönetimlerdir. Yerel  yönetimler,  kendi gelirleri ve harcamaları ile merkezi idarenin dışında idarelerdir. Ancak yerel yönetimler, her geçen gün çeşitli sebeplerle hizmet yelpazesi genişlemesine rağmen, yeterli mali kaynaklara sahip değildir. Yerel yönetimler kendi gelir kapasitelerini yaratma konusunda sınırlı imkanlara sahip oldukları için zaman zaman hazine kefaletine dayanan dış borçlanmaya başvurmaktadırlar. Bu borçlar zamanı geldiğinde belediye tarafından ödenmediğinde ise hazineye kalmaktadır. Günümüzde vadesi gelen belediye borçlarının yüzde 80’i hazine tarafından ödenmektedir. Bunun sonucunda hazine kendi borçları yanında bir de önceden garanti etmiş olduğu bu belediye borçlarını ödemek zorunda kalmakta, bu da hazinenin borçlanma ihtiyacını daha da arttırmaktadır. Bunun yanı sıra belediyelerin SSK prim borçları ve maliyeye yatırılmayan gelir vergileri, ödenmeyen mütaahit borçları, ödenmeyen elektrik ve su borçları da çoğu zaman merkezi idarece karşılanmaktadır.

Bu gelişmelerin dışında, bütçe açıklarının KKBG’nin sadece bir kısmını oluşturduğunu belirtmekte yarar vardır. Zira bu açıkların dışında başka kurum ve kuruluşların açıkları da hazineye yansımakta ve KKBG’nin daha büyük rakamlara ulaşmasına neden olmaktadır. Nitekim bu açıklara batık bankaların ortaya koydukları 40 milyar dolar zarar ile hazine garantisinden doğan borçlar, bütçe dışında takip edilen  borç ana para geri ödemeleri, kur farklarından doğan zararlar ve yap-işlet-devret sözleşmelerinin gerektirdiği finansmanlar dahil edilmemiştir. Dolayısıyla bu rakamlar da KKBG’ye eklendiğinde KKBG’nin GSMH’ye oranı çok daha yüksek oranlara ulaşmaktadır.

Oysa Maastricht Kriterlerine göre bir ülkenin kamu kesimi açığının toplam kamu içindeki payının yüzde 3’ü geçmemesi gerekmektedir. Gelişmekte olan ülkelerde kamu açıklarının 1990’lı yıllardaki ortalaması GSMH’nin yüzde 3-4’ü arasında seyretmektedir. Gelişmiş ülke ortalaması ise yüzde 2-3 arasında seyretmektedir. Türkiye’de bu oranın 2001 yılında yüzde 16.4’e ulaştığı göz önünde bulundurulduğunda KKBG’nin Türkiye’de bazı yıllar anormal derecede yüksek oranlara ulaştığı söylenebilir. Aşağıdaki grafikte bu açıkça görünmektedir.

Bu konuyla ilgili olarak çok eskilere gitmeden 2006 yılı Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Şener, 2006 yılı bütçesinde, “kamu kesimi borçlanma gereğinin ilk kez fazla verdiğini” belirterek, “Bu, yaklaşık 4 milyar YTL’ye yakın bir rakamdır. Bu konudaki verilerin rakamlaştırıldığı 1975′ten bugüne kadar ilk defa Türkiye’de kamu dengeleri fazla vermektedir” demiştir.

Şener, Başbakanlık Merkez Bina’da düzenlediği basın toplantısında, 2006 bütçesi ve yatırım programını değerlendirdi. Abdüllatif Şener, 2006 bütçesinin ilk defa “genel yönetim bütçesi” olarak sunulduğunu ve 2007-2008 yıllarına ilişkin hedefleri de içerdiğini söyledi.

Ekonominin 4 yıldır üst üste büyüme kaydettiğini dile getiren Şener, bu yıllar içindeki kümülatif büyümenin toplam yüzde 30 civarında olduğunu söyledi. Şener, 2006′da da yüzde 5′lik büyüme öngörüldüğünü belirterek, “1994′ten beri ekonomi, ilk kez 5 yıl üst üste büyüyen bir görüntü vermektedir” dedi.

Buna bağlı olarak Milli Gelir’in de arttığını ifade eden Şener, 2002′de 182 milyar dolar olan gayri safi milli hasılanın (GSMH) 2006′da 380 milyar dolara çıktığını, yani ortalama 2 kat artış meydana geldiğini söyledi. Şener, enflasyona bakıldığında da 2002′de yüzde 29.7 olan enflasyonun 2006′da yüzde 5 öngörüldüğünü belirterek, bunda da 6 kat azalma gözlendiğini kaydetti. Başbakan Yardımcısı Şener, “1969′dan beri ilk kez yüzde 5 düzeyine gerileyen bir enflasyon söz konusu” dedi.

ŞENER ‘BÜTÇE AÇIĞINDA, MAASTRICHT KRİTERLERİ YAKALANDI’

Abdüllatif Şener, 2005′de bütçe açığının 29 milyar YTL olarak öngörüldüğünü, ancak yılsonu gerçekleşme hedefinin 14.9 milyar YTL’ye gerilediğine işaret ederek, GSMH’ye oranın yüzde 3 düzeyine geldiğini ve böylece Maastricht kriterlerinin yakalandığı söyledi. Şener, 2006′da bütçe açığının 13.2 milyar YTL olarak hedeflendiğini ve bunun da GSMH’ye oranının yüzde 2.45 olacağını dile getirdi. Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Şener, “Bütçe açığı, 1986′dan beri yani son 20 yıldır ulaştığımız en düşük düzeyi ifade ediyor” dedi.

ŞENER “İLK DEFA KAMU DENGELERİ FAZLA VERİYOR”

Şener, kamu kesimi borçlanma gereğine bakıldığında da 2005 yılı sonu itibariyle 4.2 milyar YTL açık öngörüldüğüne işaret ederek, 2006 yılı öngörüsüne göre ise “ilk kez kamu kesimi borçlanma gereğinin fazla vereceğini” belirtti. Başbakan Yardımcısı Şener, “2006 yılı kamu kesimi borçlanma gereği fazlası, 3.9 milyar YTL yani 4 milyar YTL’ye yakın bir rakamdır. Bu yüzde 0.7′lik bir fazla anlamına gelmektedir. Bu konudaki verilerin rakamlaştırıldığı 1975′ten bugüne kadar ilk defa Türkiye’de kamu dengeleri fazla vermektedir, kamu kesimi borçlanma gereği fazla olarak ortaya çıkmıştır” diye konuştu.

ŞENER “FAİZ GİDERLERİNDEN 62 MİLYAR DOLAR TASARRUF”

Yine 1975 sonrası verilerine dayanarak, “faiz ödemelerinin de 2006 bütçesiyle nominal olarak ilk kez azaldığını” belirten Şener, ”Faiz giderlerinin GSMH’ye oranının 2001′de yüzde 23.3, 2002′de yüzde 18.9 olduğunu düşünecek olursak, 2006′deki yüzde 8.6′ lık oranın çok düşük bir düzeyi ifade ettiğini rahatlıkla söyleyebiliriz” dedi. Şener, son 3 yılda, 2002 yılına göre mali disiplin konusunda sağlanan faiz tasarrufunun 2005 rakamıyla 84 milyar YTL olduğunu belirterek, “Yani 2002′den bu güne Türkiye yalnız faiz giderlerinden 62 milyar dolar tasarruf yapmıştır’diyekonuştu.

4.TÜRKİYE ‘DE KAMU KESİMİ BORÇLANMA GEREĞİNDEKİ HIZLI ARTIŞLAR

Türkiye Ekonomisi’nde temel makro ekonomik sorunlar içerisinde yer alan Kamu Kesimi Borçlanma Gereği (KKBG) temel sorun olarak 1980’li yılların başına gelindiğinde belirgin hale gelmeye başlamıştır. 24 Ocak Kararları olarak bilinen yapısal değişim ve dönüşümü başlatan kararların alınmasına zemin hazırlayan en önemli gelişmelerden biri KKBG’nin 1979 yılında GSYİH’nın % 9,4’üne ulaşmasıdır. Uygulamaya konulan 24 Ocak İstikrar Kararları sonrasında belli bir mali disiplinin sağlanmış olduğu ve bu oranın 1980’lerin ortalarına doğru ciddi bir azalma içerisine girmiş olduğu görülmektedir. Kamu açıklarının büyümesinin doğal bir sonucu olarak KKBG’ndeki artışlar kamu borç stokundaki artışların en belirleyici unsurudur. Büyük ölçüde KKBG’nin açık finansman ile karşılanıyor olması enflasyonist baskıların artmasına neden olmuştur. Özellikle 1990’ların başından itibaren kamu mali disiplinindeki aşırı bozulmanın ekonomide reel faizleri arttırıcı yöndeki etkileri dolayısıyla kamu borç stokunun aşırı derecede yükselmesi sonucunu doğurduğu görülmektedir. 1994 İstikrar Kararları sonrası yeniden azalma sürecine girse bile KKBG’ndeki yükselme tekrar hızlanmaya başlamıştır. 2000 yılına gelindiğinde iç borçların sürdürülemez bir boyut kazanması büyük ölçüde kamu açıklarının ve buna bağlı olarak KKBG’ndeki büyümenin sonucudur. Bu gelişme mali piyasalarda kaynakların reel maliyetinin yükselmesi sonucunu doğururken reel ekonomik kesimde yaşanan yüksek kaynak maliyeti nedeniyle üretim hacminde ciddi daralma, uygulanan kur politikası nedeniyle ithal mallarının fiyatlarını daha cazip hale getirdiğinden ithalatın çok hızlı büyümüş olduğu gözlenmektedir. 2001 yılına gelindiğinde yaşanan ekonomik krizin etkileri büyük ölçüde kamu maliyesindeki disiplinin bozulması sonucu yaşanan gelişmeler olarak görülmektedir. Bu süreçten çıkılması kısa dönemde mümkün olmasa bile, orta ve uzun dönemde kamu sektöründe yapılan yapısal düzenlemelerin piyasalara tekrar güveninin gelip, uluslararası fon akışının hızlandırılması ile mümkün olmaktadır.

Sonuç olarak, 1990-2003 yılları arasında kamu kesimi dengesi içerisinde yer alan kamu kurumlarının finansmanından hareketle ortaya konulan kamu açıkları ve kamu kesimi borçlanma gereğine bağlı olarak, kamu borçlarının söz konusu dönem içerisinde hızla tırmanma eğilimi içinde olduğu görülmektedir. Bu dönemde, toplam kamu açıklarının en önemli bölümünü konsolide bütçe açıkları oluşturmaktadır. Konsolide bütçe açıklarının en önemli sebebi ise zamanla büyüyen iç ve dış kamu borç stokunun bütçe üzerindeki baskısını giderek arttırmasıdır. Bu gelişme zamanla açıkborç– faiz- daha fazla açık geri beslemeli kısır döngüsü içinde gelişmiş ve büyümüştür.

4.1. Türkiye Ekonomisi: 1980 Sonrası Yıllara Göre Genel Değerlendirme

Yıllara göre Türkiye Ekonomisi’nin gelişimi konusunu işlerken tezin incelediği 1990-2003 yılları arası dönemi incelemeden önce, Türkiye Ekonomisi için önemli dönüşümlere tanıklık etmiş bir dönemden de bahsedilecektir. Bu dönem 1980-1989 yılları arasıdır. Adı geçen dönem, tanık olduğu ekonomik reformlarla kendinden sonra gelen yıllar için de bir başlangıç noktası teşkil etmektedir.

4.2. Dışa Açılım Dönemi: 1980-1989

Bu dönem ihracata dayalı büyüme modelinin uygulandığı ve finansal liberalizasyonun başladığı dönemdir. Artan ödemeler dengesi açıkları ve kamu iktisadi kuruluşlarının (KİT) borçları, 1977 yılından başlayarak Türkiye’yi bir döviz finansmanı krizine sürüklemiştir. Bu kriz sosyal tansiyonu da arttırarak demokrasinin tıkanması ile sonuçlanmıştır. Türkiye 24 Ocak 1980 tarihinde IMF destekli istikrar programını uygulamaya koymuştur. Bu program klasik Ortodoks IMF tabanlı istikrar programlarından farklı değildir. Sıkı para politikası uygulamaları ve ücretlerin düşürülmesi ile yurt içi talebin azaltılması yoluna gidilmiş ve enflasyon kontrol altına alınmaya çalışılmıştır. Program, ulusal ekonominin kaynak dağılım mekanizmalarında piyasa fiyatlarının belirleyici olmasını ve mal ve hizmet ihracatına yönelik uygulamaları da içermektedir. Bu strateji çerçevesinde devalüasyona gidilmiş ve bunun yanında yoğun devlet teşvikleri ile imalat sanayi ihracata yönlendirilmiştir.1980 sonrası dönemin en belirgin özelliklerinden birisi Türk Lirası’nın değerinin düşük tutularak ihracatın fiyat avantajı yoluyla teşvik edilmesidir. Ancak bu çaba, 1980’li yılların başında uygulamaya konulan istikrar programının enflasyon üzerindeki olumlu etkilerini azaltmıştır. 1980 yılında %50 olan TÜFE enflasyonu 1981 yılında %29, 1982 yılında %26, 1983 yılında %26, 1984 yılında %38, 1985 yılında %34, 1986 yılında %30, 1987 yılında da %54 düzeyine çıkmıştır. Bu dönemde bütçe açıklarının finansmanında senyoraj gelirleri önemli olmuş, “ılımlı” oranlarda sürdürülen yurt içi enflasyon yoluyla kamu kesimine senyoraj geliri aktarılmıştır.

Özet olarak dışa açılım dönemi olan 1980’li yıllarda kamunun ihracat teşvikleri ve dış borç servisinin yükü sebepleriyle kamuya para basma yöntemiyle gelir sağlanması ve devalüasyona sebep olan kur politikalarıyla enflasyonist süreç devam etmiştir. TÜFE enflasyonu 1988 yılında sıçrayarak %65 ve 1989 yılında da %65’in üzerine çıkmıştır. Hükümet, 1981 yılından itibaren kamu açıklarını Merkez Bankası kaynaklarından finanse etmek yerine doğrudan bono ve tahvil satışıyla karşılamayı tercih etmiştir. 1985 yılı mayıs ayından itibaren ihale yöntemiyle Hazine bonosu ve tahvil satışlarına başlamıştır . 1986 yılından itibaren Türkiye’de merkez bankacılığında da önemli değişimler yaşanmıştır. 1986 yılı öncesi para otoriteleri doğrudan müdahalelerle kamu ve özel sektörün harcama ve portföy yapılarını kontrol etmektedir.

1986 yılından itibaren TCMB, modern merkez bankacılığı işlevlerini yerine getirebilmek ve para politikalarını etkin şekilde piyasa mekanizmaları çerçevesinde uygulayabilmek amacıyla dolaylı para politikası araçlarının kullanılmasına ilişkin kurumsal alt yapı düzenlemelerini hızlandırmıştır. Bu amaçla, Nisan 1986 yılında TCMB nezdinde açılan “Bankalar arası Para Piyasası” nın ardından Şubat 1987’de Açık Piyasa İşlemleri bölümü kurulmuş ve TCMB finansal piyasaları yönlendirmeye başlamıştır. Bu piyasalar aracılığı ile bir çok yeni finansal enstrüman kullanılabilecek olmasına rağmen, sermaye piyasalarının sığ olması nedeniyle sadece hazine bonoları ve devlet tahvilleri kullanılmıştır. Açık piyasa işlemleriyle TCMB piyasadaki likiditeyi repo, ters-repo, doğrudan alım ve doğrudan satım işlemleri yaparak, kontrol etmeye başlamıştır.

4.3. Açıklar Dönemi: 1989-1994

1988 yılına gelindiğinde gerek seçici yatırımları sağlayamayan ve gerek iç talebi kısmaya yönelik olan uygulamalar, ülkeyi resesyona sürüklemiş ancak enflasyonu düşürememiştir. 1988 yılında imalat sanayi büyüme hızı %1.6’da kalırken enflasyon oranı %68,8’e çıkmıştır.

1989 yılındaki en önemli ekonomik gelişme Türk Lirasının konvertibl olması ve sermaye hareketlerinin serbestleştirilmesidir. Bu yolla Türkiye’ye büyük oranlarda sermaye girişi olmuş ve TCMB kaynaklarınde artışlar oluşturmuştur. Ancak sermaye girişleri TCMB’nın faizler ve kur üzerindeki kontrolünü zayıflatmış ve Türk Lirası değerlenmeye başlamıştır. Bütün bu gelişmelerin yanı sıra 1989 sonrası Türkiye Ekonomisinin birikim ve yatırım önceliklerinin tamamen uluslar arası finans piyasalarının denetimine giren yüksek ulusal faiz ve düşük döviz kuru tarafından belirlendiği görülmektedir.1994 yılı krizi öncesinde kamu kesimi faiz dışı açığı 1989 yılı sonunda %1.7 iken, 1991-1993 döneminde ortalama %6.4’e yükselmiş ve kamu borç stokunu büyüten bir etki yapmıştır. 1989-1994 dönemi kamu harcamalarına bakıldığında, en çok artan harcama kalemi, yüksek miktarlı iç borçlanma nedeniyle faiz ödemeleri olmuştur.

TCMB,1990 yılında bilanço büyüklüklerinin hedeflenmesine yönelik bir para programı hazırlamış, hükümetin etkin maliye politikalarının etkisiyle enflasyon oranı %63.6’ya gerilemiştir. 1991 yılında Körfez Savaşı’nın etkisi ile bir para programı uygulamaya konulamamış, fiyat istikrarından çok finansal piyasalarda istikrar sağlanmasına çalışılmıştır. 1992 yılında bir para programı açıklanmasına rağmen, bütçe açıklarının kontrol edilememesi ve bu açıkların önemli bir kısmının TCMB’dan kısa vadeli avans imkanı ile finansmanı sonucunda kamu sektörü kredilerindeki artışlardan dolayı program uygulanamamıştır. 1993 yılında Körfez Savaşı’nın etkileri ve kamu borçlanma gereğinin sürmesi nedeniyle yine bir para politikası ilan edilememiştir.

Özellikle 1989-1993 yılları arasında bütçe açıklarının kontrol altına alınamaması ve bu açıkların yoğun iç borçlanma ile finansmanı sonucunda faizler yüksek seyretmiş, bu da ülkeye yoğun “sıcak para” girişlerine neden olmuş ve bu da Türk Lirası’nın aşırı değerlenmesine yol açmıştır. Bir anlamda spekülatif nitelikli kazançların önceliğine dayalı büyüme süreci 1993 yılının sonunda başlayan güven bunalımı ile ülkeyi bir krize taşımıştır. TÜFE enflasyon oranı 1991 yılında %63, 1992’de %52, 1993’de %63 düzeyinde gerçekleşmiştir. 1993 yılında ihracat artış ( 15.349 milyon dolar) ile bir önceki yıla oranla sabit kalmasına karşın, ithalatta büyük oranda artışlar (29.429 milyon dolar), yaşanmış ve dış ticaret açığı 14.080 milyon dolar ile bir önceki seneye oranla neredeyse ikiye katlanmıştır. Özetle bu dönemde Türkiye ciddi boyutta ikiz açıkla, yani hem yüksek miktarda bütçe açığı hem de cari açıkla karşı karşıyadır.

4.4. Kriz Dönemi: 1994-1999

Bütçe açıklarının ve dış ticaret açığının büyümesi ve bütçe açıkları ile yüksek reel faizler dolayısıyla kamu borçlarının, özellikle iç borcun katlanarak artması, 1994 yılında Türkiye’yi krize sürüklemiştir. Ülkede bulunan sıcak paranın kısa sürede çıkması ile gecelik borçlanma oranları %1000’in üzerine çıkmıştır. Türk Lirası’nın 27 Ocak 1994 tarihinde %13,6 oranında devalüe edilmesinden sonra bile TCMB kaynakları 4 milyar dolar azalmıştır. Ticari bankalar mevduat faiz oranlarını %15 civarında yükseltirken üç aylık hazine bonolarında faizler %90 seviyelerine çıkmıştır. Türk Lirasının aşırı değer kaybı TÜFE enflasyonunu 1994 yılı sonunda %110,7’ye fırlatmıştır.

Bu krizin hemen ardından kamu borçlanmasını azaltmayı ve ihracatı arttırmayı hedefleyen daraltıcı bir ekonomik program yürürlüğe konmuştur. İstikrar programının temel amacı kamu açıklarını azaltarak ihracatı arttırmak olmuştur. Bu programın finansmanını sağlamak için hükümet, 1995 yılı içinde IMF ile yeni bir stand-by anlaşması yapmıştır. Ancak Eylül 1995’de gerçekleşen erken genel seçimler nedeniyle anlaşma bozulmuştur. Genel olarak bakıldığında 1994 sonrası kalıcı bir istikrar politikası uygulanamamıştır. Özellikle finans piyasalarında oluşan güvensizlik ortamında, büyüme kaynağı olarak yüksek faizli kısa vadeli yabancı para girişleri kalmıştır. Ancak 1995 yılından sonra sıcak para girişleri bile çok yüksek reel faiz oranları ile sağlanabilmiştir.

Sonuç olarak, 1990’lı yılların temel özellikleri olarak, politik istikrarsızlık, yapısal reformlarda aksama, yüksek reel faizler, hızla artan borç stoku, istikrar sağlayamayan büyüme ve kırılgan bankacılık sistemi sayılabilir. Bu dönemde özellikle bütçe açıklarının kontrol altına alınamaması TCMB’nin fiyat istikrarına odaklanmasını engellemiş, TCMB asıl olarak kurlarda, faiz oranlarında ve finansal piyasalardaki istikrarın korunarak borçlanmanın sürdürülebilirliği tehlikesini azaltmaya öncelik vermiştir. Yüksek faizler ve yüksek ve dalgalı enflasyonun olduğu bu dönemlerde uygulamaya çalışılan sıkı para politikaları ise etkisiz kalmış hatta enflasyonist baskıları da arttırmıştır. Bütçe açıklarının kontrol edilemediği ortamlarda merkez bankalarının sıkı para politikaları enflasyon üzerinde etkisizdir ve de enflasyonisttir. 1997 ve 1998 yıllarında ortaya çıkan Asya ve Rusya Krizleri ekonomik durumu daha da kötüleştirmiştir. 1998 sonrası yurt içi talebin daralmaya devam etmesi, Rusya

kaynaklı ihracat talebinin azalması, artan güvensizlik ortamı nedeniyle sıcak para giriş miktarlarının yüksek reel faiz oranlarına rağmen düşmesi ve siyasal ortamdaki belirsizlikler ülkeyi yeni bir finansal krize sürüklemiştir.

4.5. Krizler Dönemi: 2000 Yılı ve Sonrası

Yukarıda anlatılan ekonomik durumu düzeltmek amacıyla Türkiye, Aralık 1999’da IMF destekli bir enflasyonla mücadele programı yürürlüğe koymuştur. Bu programın belli başlı özellikleri şöyle özetlenebilir:

(i) programda enflasyon hedefi belirlenmiş (%20) ve kur artışının bu hedefi geçmeyeceği ilan edilmiştir. Böylece, program nominal çapa olarak döviz kurunu belirlemiştir.

 (ii) Kamu harcamalarının azalması ve gelirlerin artması yolu ile faiz dışı fazla yaratılması hedeflenmiştir.

(iii) Kamu ücret artışlarının enflasyon hedefi oranında düzenlenmesi öngörülmüştür.

(iv) Yapısal reformlar belirlenmiş, özellikle bankacılık reformu ve özelleştirmenin hayata geçirilmesi planlanmıştır

Döviz kurunun çapa olarak kullanılmasında en büyük etken Türkiye için yapılan çalışmalarda enflasyonun döviz kuruna duyarlı olduğunun ortaya konulmasıdır. Bu durumda döviz kurunun sabitlenmesi ile enflasyonu düşürmenin mümkün olacağı ekonomik birimlerce uygun görülmüş ve program başladığında en büyük desteği bu nedenle almıştır. Döviz kaynaklarının 20 milyar doları geçmesi spekülatif saldırılara karşı bir güven oluşturmaktaydı ve programa göre 2001 Haziran ayında bant uygulamasına geçilecektir. Buna göre bant ilk altı ayın sonunda %7,5, ikinci altı ayın sonuda %15 ve program sonunda %22,5’e çıkarılacaktı.Yani aşamalı olarak kur taahhütünün hafifletilmesi öngörülmüştü.

Enflasyonu düşürme programı açıklandığı dönemde genel olarak kamu oyu desteği bulmuş, fakat bazı çevrelerden de eleştiriler almıştır. Bu eleştirilerin en önemlisi, dövizi çapa olarak kullanan benzer programların birçok ülkede başarısız olmasıydı. Döviz kurunu çapa olarak kullanan Brezilya, Rusya, Meksika ve Tayland’da programlar krizlerle sona ermişti. Türkiye’de 1990’lı yıllarda yaşananlar bu ülkelerde yaşananlardan pek farklı değildi. Ayrıca, daha önce uygulamaya konulan IMF destekli 16 program da başarısız olmuştu. Bu faktörler yeni programa güvensizliği arttırıyordu.

Son olarak, bankacılık sisteminin riskli yapısı değiştirilmediğinden programa başlanması, programın eleştirilen noktaları olmuştur. Programın uygulanmaya başlaması ile iç talepte ve üretimde canlanma gözlenmiş, borsa endeksi tarihinin en yüksek seviyelerine çıkmış ve faiz oranlarında büyük düşüşler yaşanmıştır. Enflasyon oranı son 14 yılın en düşük seviyesine gerilemiştir. Ancak, TL’nin sürekli değer kazanması, düşen faiz oranları ile birlikte iç talebi patlatmış ve cari işlemler açığını arttırmaya başlamıştır. Bu noktada ülke, yeni bir krizin eşiğine sürüklenmiştir.

Yukarıda belirtildiği gibi nominal döviz kuru çapasının inandırıcılığı ve sermaye girişleri için pozitif arbitraj getirilerinin sürmesi sonucu programın ilk 10 ayı itibarıyla ülkeye giren yabancı sermaye miktarında sürekli bir artış gözlenmiştir. Bu artışın temel nedeni, dış borçlardaki yükseliş olarak gözlenmektedir. Bu noktada dış borç stokunun 12.8 milyar dolar olmasına karşın, 2000’in ilk 10 ayı için 7.6 milyar dolar cari işlem açığı olduğunu ve dış borçların cari işlem açığından bağımsız bir ivme ile büyüdüğü gözlenmektedir. Diğer bir deyişle, sermaye girişleri ile cari işlemler arasındaki bağ kopmaktadır.

Programın ilk altı ayında hızla düşen faiz oranları tüketici kredilerinde da bir artışa neden olmuştur. 1999 Aralık sonunda 1004,3 Trilyon TL olan bu krediler, 2000 Ekim ayında 4504.5 Trilyon TL’ye çıkmıştır. Alınan kredilerin büyük bir bölümü yabancı otomobil ithaline ve gayri menkul alımına yönelik olarak kullanılmıştı. Özellikle TL’nin reel olarak değerlenmesi yabancı mal ithaline hız kazandırmış, ithal mallara olan iç talep patlamıştır. Bu gelişmeler ile birlikte cari açık hızla büyüyerek 9.8 milyar dolar seviyesine ulaşmıştır. Programın başlangıcında cari açık, milli gelirin %1,5-2’s, yani 3,5 milyar dolar dolaylarında görülmüştür. 2000 Ağustos-Eylül dönemine gelindiğinde Türkiye’nin dış borçlanma görüntüsü, dışarıdan borçlanan, ithalat yapan dış borç geri ödeme gücü giderek azalabilir yorumlarına neden olmuştur.

Kısacası programla ilgili belirsizliklerin artması ve güvenirliliğin zedelenmesi ile Türkiye 2000 sonbaharında yeniden kriz ortamına girmiş bulunuyordu. Kasım 2000 krizi, yüksek faiz, 5.36 milyar dolarlık kaynak kaybı ve 7.5 milyar dolarlık ek IMF kredisi ile atlatılabilmiştir.

Kasım 2000 krizi ardından güvenilirliği kalmayan bir para politikası ve sürdürülemeyeceği belli olan bir açık ile programdan taviz vermeden devam kararı sonrasında Şubat 2001’de daha büyük ikinci bir kriz ortaya çıkmıştır. Esasen diğer ülkedeki kriz örneklerinde de gözlenen,1994 yılından sonraki tüm krizlerin döviz kurunu çapa olarak kullanan ülkelerde yaşandığıdır. Bu durumda, Kasım krizinden sonra, güvenilirliği ciddi olarak sarsılan programı devam ettirmeğe çalışmak oldukça riskliydi. Politik istikrarı zayıf olan bir ülkede yeni bir krizin gerçekleşmesini sağlayacak spekülatör bulmak zor değildir. Nitekim, Şubat 2001’de Milli Güvenlik Kurulu esnasındaki gerginlik Türkiye’yi Şubat 2001 krizine götürmüştür ve Mayıs 2001 tarihli Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ve sonrasında taahhüt edilen Niyet Mektuplarının makro ekonomik hedefleri sözkonusu borçlanma dinamiğini kırmak için 2003 sonuna kadar kamu birincil (faiz dışı) bütçe dengesinde milli gelire oran olarak %6.5 oranında bir fazla gerçekleştirmeyi öngörmektedir. Türkiye’nin 2002’deki dış borcunun milli gelire oranı son Niyet Mektubu’nda %71.1 olarak planlanmıştır. Niyet Mektubu, dış borçlanma temposunu değiştirmeden korumakta ve programın bitim yılı olan 2004’de dış borç /GSMH oranını %63.3 ile ancak 2001 düzeyine geri getirmeyi hedeflemektedir. Oysa faiz harcamalarının milli gelirin %20’sinden fazlasını götürdüğü bir ortamda sürdürülebilmesi planlanan kamu kesimi faiz dışı fazla hedefi ancak sağlık, eğitim ve kamu yatırımlarında olağanüstü kısıntılarla sağlanabilecektir. Sosyal hizmet yatırımlarında planlanan bu türden daralmalar ise bir yandan işgücünün verimini düşürmekte, diğer yandan da gelecek nesillerin refah düzeyini geriletmektedir. Bu saptamalardan hareketle 2000’ler Türkiye’sinde devlet, gerek üretici, gerekse yatırımcı niteliğini tümüyle terk etmiş durumdadır. Dolayısıyla, 2000’li yıllarda Türkiye kamu maliyesinin karşılaştığı temel ikilem, bir yandan borç servisinin sürdürülmesi, diğer yandan da sosyal hizmet yatırımlarının finanse edilmesi gerekliliğinden kaynaklanmaktadır. 1990’lı yılların borçlanma temposunun sürdürülemeyeceği ve iç borç yükünün toplumsal maliyetinin çok yüksek olacağı açıktır.

4.6. Türkiye’nin 1990-2003 Yılları İçin Sosyo-Ekonomik Değerlendirmesi

Kazgan (2004), Türkiye’de kamu açıklarının makro ekonomik etkilerini incelerken 1990’lı yıllarda sistematik olarak kamuya devredilen mali yükümlülükler üzerinde de bir miktar durmak gerekir. Zira ekonometrik analizi yapılan kamu açıkların içeriği bilinirse, sonuç yorum daha da berraklaşacaktır. Burada incelenecek olan ilk yükümlülük, banka kesiminden aktarılan yüktür ve toplam kamunun yüklendiklerinin arasında, en ağır olanıdır. Başlangıcı 1994 krizine uzanır. Bu krizi izleyerek bankaların kamu borçlanmasını finanse etmelerini en karlı işe dönüştüren politika ile Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’nun (TMSF) kurulmasıyla, banka sayısı 67’den 1999’da 81’e çıkmıştır. Bankaların en büyük işlevi, faiz-döviz arbitrajından yararlanmak olmuştur.

1994 yılındaki krizde ticari bankalar çökerken hükümet, bankalardaki tasarruf mevduatına 50 milyar TL’ye kadar devlet güvencesi tanımış ancak buna ilgili bankanın “iflas ettirilmiş ya da bankacılık yapma veya mevduat kabul etme izinlerinin iptal edilmiş”, olması şartını eklemiştir. Oysa TMSF’ye 1999-2002 sonu itibariyle devredilen 21 banka için Bankacılık Denetleme ve Düzenleme Kurulu bu koşulu geçerli kılmamış, bankaların iflası talep edilmeden veya izinleri iptal edilmeden TMSF’ye devredilmişlerdir. Bu nedenle devlet, her türlü mevduata tasarruf veya ticaret, her türlü banka alacaklısına yerli, yabancı bankalar ya da diğer alacaklılar dahil, sınırsız ödeme yapma durumunda kalmıştır. Banka sayısı 2002 sonu itibariyle 55’e inmiş, ancak, 2003’ün ilk yarısı tamamlanırken listeye bir bankanın daha ekleneceği ortaya çıkmıştır. 2002 yılı sonuna kadar batan ticari bankalara aktarılan kaynak, Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu (DDK) tarafından TBMM Yolsuzlukları Araştırma Komisyonu’na gönderilen rapora göre 23.4 milyar dolar tutarındadır. Ancak hükümetlerin incelemeden verdikleri ve geri dönmeyen krediler de bu tutara eklenmektedir. Aynı rapora göre bunun tutarı da 32.3 milyar dolardır. Bu rakamlar bankalar kesiminden devlete ve ekonomiye binen yükün 55,7 milyar dolar tutarında olduğunu gösterir. Bu rakam Gayri Safi Milli Hasıla’nın dörtte birini aşmaktadır. Devleti yük altına sokan bir diğer alan, enerji kesimindeki anlaşmalar ve ihalelerdir. Türkiye’nin enerji dar boğazında olduğu ve en pahalı enerjinin olmayan enerji olduğu sloganıyla 25-30 yıllık anlaşmalar yapılarak, özellikle doğalgaz alma yoluna gidilmiştir. Alsa da almasa da, almadığı enerjinin fiyatını ödeme taahhütü verilmiştir. Bu enerjiyi alabilmek için ithal doğalgaza bağlı elektrik santralleri kurularak, yerli maddeyle çalışan termik ve hidroelektrik santralleri devreden çıkarılmaktadır. Krizlerle gelen durgunlukta enerji tüketimi azalmışken satan ülke, bedeli nakit dolarla almıştır. Ekonomiye ek yük getiren bir diğer kalem de araştırılmadan yapılan kamu binaları, kamu otoyolları, havaalanları, fay hattı üzerine kurulu demiryolu tünelleri, müşterisiz organize sanayi alanları, hafif depremlerde bile hasar gören hastahane ve okullar sayılabilir. Bu yatırımlar oldukça çoktur ve yıllara yayıldıkları için bugüne getirdikleri ek mali yük hesaplanamamaktadır. Ancak, son yıllardaki marjinal sermaye/hasıla oranının geçmiştekinin birkaç katına varmış, yani sermayenin veriminin düşmüş olması, olağandışı katsayılara varması, bunun en iyi göstergesidir. 1998-2002 yılları arasında GSYİH’nın yılda ortalama %24’ü kadar yatırım yapan Türkiye’nin sağladığı GSYİH artışı, toplamda sadece %1.6 kadardır. Bu rakamın içerisinde krizlerin etkisi, özel sektörün mesken yatırımlarında yoğunlaşması, yaşanan yıkıcı depremler etkendir. Ancak bu rakamlarda kamu yatırımlarındaki işlevsiz/semeresiz yatırımların da önemli bir payı olduğu yadsınamaz.

TBMM Yolsuzlukları Araştırma Komisyonunun raporunda bankalar ve enerji konuları dahil verilen rakam, 150 milyar dolardır. Bu 150 milyar doların tümü yolsuzluk bağlantısı olmasa da rakam, “devletten çıkan para, taahhüt altına girilen tutar ve kamu zararıdır”. Her ne kadar tezin konusu açıkların makro ekonomik sonuçlarını kapsamış olsa da görülen odur ki, kamu açıklarının kimleri ya da neleri finanse ettiği sorusu kamu bütçe açığının etkileri kadar önem kazanmaktadır.

Bir diğer konu, devletin mali iş ve işlemlerinin tek elden yürütülme meselesidir. 1983 yılına kadar borçlanma ve nakit yönetimi, Maliye Bakanlığı tarafından yürütülüyordu. Böylece kamu gider, gelir ve nakit yönetimi tek elden ve eş güdüm içerisinde yürütülmüştür. Borç ve nakit yönetimi ile bütçe yönetiminin bir arada bulunmasının temelinde yatan, bütçe dengesi ile borçlanma arasında bir bağ kurulması, iki yöntem arasında sıkı ve etkin bir eşgüdümün sağlanmasıdır. Daha açılacak olursa, bütçenin birlik ve genellik ilkeleri bu yönde bir politika tercihinin gerekliliğini vurgulamaktadır. Bu yönde yürütülen uygulama sonucunda, devletin mali iş ve işlemleri, merkez ve taşra saymanlıkları aracılığıyla tek elden yürütülmüştür.

Ancak, 14.12.1983 tarihli ve 188 sayılı ve 18.06.1984 tarihli ve 232 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamelerle borç ve nakit yönetimi bütçe yönetiminden ayrılarak bu yetkiler, Hazine Müsteşarlığına verilmiştir. Bu yönde oluşan yeni politika tercihi zaten parçalı olan kamu maliye yönetimini daha da parçalı hale getirmiş ve bütçe ile nakit ve borç yönetimini birbirinden ayırmıştır.

Ayrıca, bu dönem zarfında hükümetler, yarı mali işlemler gibi gizli yükümlülükler yaratmak suretiyle bütçe açıklarını olduğundan daha az göstermek yönünde uygulamalara girişmişlerdir. Böyle bir uygulama sonucunda, bütçe açığı ile net borçlanma hasılatı arasındaki denklik kaybolmuş ve bütçeler hükümetlerin faaliyetlerini tam olarak yansıtma konusunda işlevsel olamamışlardır. Bütçe dışında kalan faaliyetler, merkezi hükümetin iş ve işlemlerinin Meclisin iradesi ve yönlendirmesi dışına çıkması sonucunu doğurmuştur. Dolayısıyla, bütçe disiplininden uzaklaşılmasına sebep olan bu tür uygulamalar, Türkiye’de ekonomik ve mali yapıyı daha kırılgan hale getirmiştir. Öte yandan bütün bunların sonucunda hükümetlerin tüketim alışkanlıklarında bir değişiklik olmamış, kamu mali yönetiminde borçlanma temel bir kamu finansmanı aracı olarak görülmüş ve borçlanma yetkisinin bütçe yetkisinin bir unsuru olduğu gerçeği göz ardı edilmiştir.

Özetle, 1980’li yılların ortalarından itibaren bütçe açıklarının finansmanında vergi politikası yerine borçlanma politikası ön plana çıkarılmıştır. Ayrıca, KİT ve yerel yönetimlere kontrolsüz mali özerklik verilerek bu kuruluşların da yurt içi ve yurt dışı piyasalardan borç almaları teşvik edilmiştir. Ancak gittikçe artan kamu açıklarının finansmanı için yurt içi tasarruflar yeterli olamamış, reel faizler artmış ve özel kesim yatırımları olumsuz etkilenmiştir. Yurt içi tasarrufların yetersizliği karşısında 1987 yılında sermaye hareketleri serbestleştirilmek suretiyle yurt dışından daha fazla sermaye çekilmesi teşvik edilmiştir. Ekonomik ve siyasi belirsizliklerden etkilenen ve kısa vadeli yurt dışı sermaye hareketlerinin de etkisiyle daha da kırılgan hale gelen Türkiye Ekonomisi, 1990 ve 2000’li yıllarda peşpeşe krizler yaşamıştır. Özellikle 1990’lı yıllarda yaşanan siyasi belirsizlikler ekonominin finansman krizleriyle karşılaşmasına neden olmuştur. Krizlerin aşılması amacıyla uluslar arası kredi kuruluşlarının da desteğini almak suretiyle “istikrar tedbirleri”, adı altında ekonomik programlar başlatılmıştır. İstikrar programları makro ekonomik politika amaçlarının gerçekleştirilmesine katkıda bulunacak olan para programları, yapısal reform düzenlemeleri ve kamu açıklarının kontrol altına alınmasına yönelik unsurları içermiştir. Özellikle bu tür programlarda göze çarpan husus, ülkelerin içinde bulunduğu kamu borcu probleminin aşılması için mali disiplinin öneminin sıkça vurgulanması ve faiz dışı fazla verilmesidir. Böylece yüksek enflasyon, ödemeler dengesi problemleri ve kamu açıkları ile karşılaşan ülkelerin sıkı maliye politikaları ile kamu harcamalarını azaltmaları, gelirlerini arttırmaları, borçlarını çevirebilmeleri aynı zamanda devletin ekonomideki ağırlığını azaltarak özel sektöre gerekli mali kaynakların oluşturulması suretiyle büyüme ortamına geçilmesi, bu programların temel standart kurgusu ve beklentisi olarak ortaya konulmaktadır. Ancak Türkiye’de bu programların gerektirdiği yapısal tedbirlerin hayata geçirilmesinde yaşanan sorunlar ve uygulama sürecinde karşılaşılan krizler, sürdürülebilir ekonomik ve mali yapının gerçekleştirilmesini engellemiştir.

Sonuç olarak, Türkiye’de kamu kesimi açıkları eski bir kavram olmakla beraber, 1980 sonrası kaynağı değişmiştir. 1980 yılına kadar genellikle KİT açıklarından kaynaklanan kamu açıkları, daha sonra kamu bütçe açıklarından kaynaklanmaya başlamıştır. Bir transfer bütçesi haline gelen konsolide bütçe içerisinde en büyük pay sırasıyla, transfer harcamalarına ve cari harcamalara aittir. Kuşkusuz bu harcamaların payının büyük olmasının nedeni, transfer harcamaları içinde yer alan borç faiz ödemeleri ve cari harcamalar içinde bulunan personel harcamalarıdır. 1990 yılında faiz harcamalarının toplam bütçe harcamalarına oranı, %20,8 iken, bu oran, 1994 yılında %33,3’ e, 1998 yılında ise, %39,6’lara ve kriz yılında da %51,5’lara çıkmıştır. Alınan istikrar tedbirleriyle bu oranın 2002 yılında %44,3 oranına gerilediği görülmektedir. İç ve dış borç faiz ödemeleri ayrımına bakıldığında da asıl ağırlığın iç borç faiz ödemelerinde olduğu gözlenmektedir.

Oysa bütçe gelir kalemlerine bakıldığında toplam bütçe gelirlerinin yaklaşık %80’lik kısmını vergi gelirlerinin oluşturduğunu ve vergi gelirleri içerisinde de dolaylı gelirlerin ağırlığının dolaysız vergilere oranla daha fazla olduğu görülmektedir. Vergi gelirleri içinde dolaylı vergi gelirlerinin payının yüksek olmasının nedeni, Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde sermaye birikiminin yetersiz olması sebebiyle, politika uygulayıcıların sermaye birikimini gelir üzerinden alınan vergilerle olumsuz yönde etkilemek istememelerinden kaynaklanmaktadır. Yine dolaylı vergilerin ağırlığının bir diğer nedeni, bu vergilerin dolaysız vergilere oranla daha az hissedilir olması ve herhangi bir tepkiyle karşılaşılmamasıdır. Ayrıca bu vergilerin tahsilatının kolay olması da eklenebilir.

Son dönemlerde iç ve dış borçların giderek büyümesi, konsolide bütçe içinde yer alan borç faiz ödemelerini arttırmıştır. Bu gelişme, konsolide bütçe gelirlerinin büyük kısmının faiz ödemelerine ayrılmasına neden olmuştur.

5.TÜRKİYE’DE BÜTÇE AÇIKLARININ NEDENLERİ

Bütçe açığı kısaca; kamu harcamalarının kamu gelirlerinden fazla olması durumunu ifade eder. Daha önce de belirtildiği üzere kamu kesimi çeşitli birimlerden oluşmakta ve bu çeşitli birimlerin gelir ve giderlerinin toplamı kamu gelir ve giderlerini oluşturmaktadır. Dolayısıyla bu birimlerin faaliyetleri, özellikleri ve yönetimleri açık miktarını etkilemektedir. Ülkemizdeki bütçe açıkları genel olarak “yüksek büyüme hızına”, “vergi sistemindeki yetersizliklere” ve “harcamaların etkinleştirilememesine” bağlanmaktadırlar. Bunun yanında Türkiye’deki bütçe açıklarının nedenlerini şu şekilde sıralayabiliriz:

A) Kamu Harcamalarının Hızlı Artışı

a) Hızlı nüfus artışı ve kamusal hizmetlere olan talep

Ortalama yaşam süresinin uzaması ve nüfus artışına bağlı olarak sağlık, eğitim, konut, ve benzeri konulardaki harcamalar, kamu harcamalarının artışına sebep olmuştur. Başka bir deyişle nüfus artışı; devletin gördüğü hizmete olan talebin gittikçe artmasına yol açmıştır. Ayrıca toplumun yaşam standardının yükselmesine bağlı olarak, hizmet beklentilerinin gerek miktar ve gerekse kalite olarak artması da bu açıdan etkili bulunmaktadır.

b) Hızlı kentleşme

İnsanların bir arada yaşamalarının gereği olarak ortaya çıkan (su, temizlik, güvenlik, itfaiye, toplu taşıma ve benzeri) hizmetlerin gerçekleştirilmesi, harcama düzeyinin yükselmesi sonucunu doğurmuştur. Ayrıca kentlerdeki altyapının oluşturulması amacıyla gerçekleştirilen kamu harcamaları da hızlı ve çarpık kentleşme sıkıntısı yaşayan bir ülke olan Türkiye’de kamu harcamalarının artışında önemli bir etken olmuştur.

c) Transfer harcamaları

Toplumun sosyal yönden güçlü kalmasına yönelik olarak yapılan ve daha çok yardım niteliğinde olan giderlerdir. “Ekonomik”, “sosyal” ve “mali” nitelikli olan transfer harcamaları herhangi bir varlığın satın alınması karşılığında olabileceği gibi karşılıksız da olabilmektedir.

d) Aşırı istihdam

Az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde meydana gelen yüksek işsizlik oranlarının yarattığı problemleri aşmak için çözüm kapısı olarak görülen kamuda istihdam edilen fazla işgücü, kamu harcamalarının artmasına neden olmuştur.

B) Kamu Gelirlerinin Yavaş Artışı

a) Basit ve götürü usulde vergileme

Gerek basit usulün gerekse götürü usulün mükellefin gerçek gelirinin saptanamaması yönündeki eksikliği nedeniyle vergide adaleti sağlayamaması ile belge düzenleme ve saklama güçlükleri gelir kaybına neden olabilmektedir.

b) Kayıtdışı ekonomi

Bir ekonomide vergi dışı kalan üretim ve ticari faaliyetler kayıt dışı ekonomi olarak adlandırılır. Yasadışı olarak yapılan faaliyetler de kamu otoritelerinden dolayısıyla vergi dairelerinden gizlenerek gerçekleştirilen faaliyetler olduklarından kayıt dışı kapsamında değerlendirilir. Bu kayıt dışı faaliyetler vergi kaybına neden olmakta, kamu gelirlerini azaltmaktadır.

c) Vergiye karşı direnme

Mükellefin vergiye karşı tepkisini ifade eden bu kavram çeşitli şekillerde ortaya çıkabilmektedir. Bunlar; verginin yansıması, vergiden kaçınma, vergi kaçakçılığı, verginin reddi olarak sayılabilir. Sayılan hemen tüm durumlar vergi aşınmasına sebep olarak vergi gelirlerinin azalmasına neden olmaktadır.

d) Muafiyet ve istisnalar

Vergi kapsamına alınmış, vergilendirilmesi gereken kişi veya kişi gruplarının kanunlarla vergi dışında bırakılmasına “vergi muafiyeti”, Vergi kapsamına alınmış, vergilendirilmesi gereken vergi konularının kanunlarla vergi dışında bırakılmasına “vergi istisnası” adı verilir. Vergide adaletin sağlanması ve korunması bakımından, dikkat edilmesi gereken muafiyet ve istisna müesseseleri aşırı ve gereksiz boyutlarda uygulandığı takdirde vergi gelirlerinin azalmasına neden olmaktadır.

e) Küçük ölçekli işletmelerin fazlalığı

Ülkemizde de sayı olarak işletmelerin %99’unu oluşturan ve istihdamın %65’ini sağlayan işletmelerin küçük işletme niteliğinde olması gerek kurumlar vergisi gerek gelir vergisi ve diğer vergiler açısından gelir kaybına neden olmaktadır. Bu konuda da kobilerin güçlendirilmesi gündeme gelmektedir. Bunun için geçmişten gelen iş yapma şekilleri ve alışkanlıklar değiştirilmeli, teknolojileri geliştirilmeli, katma değer yaratacak ve verimlilik arttıracak projeler ortaya konulmalı, bu yönde yatırım yapılması gerekmektedir.

C) Borçlanma

Kamusal ihtiyaçların giderilmesinde bir finansman aracı olarak öngörülen borçlanma, devletin genel olarak isteğe bağlı ve bir bedel karşılığı, özel kişi, kuruluş veya yabancı bir devletten elde ettiği gelirdir.

Borçlanma zamanla normal bir gelir kaynağı olarak görülmeye başlanmış, kamu hizmetlerinin finansmanı olarak değerlendirilmiş zaman zaman da maliye politikasının bir aracı olarak kullanılmıştır.

Ancak kamu açıklarının borçlanma ile kapatılması zamanla sürekli bir hale gelmiştir. Artan borçlanma miktarı faiz ödemelerini dolayısıyla transfer harcamalarını artırmış, bütçe açıklarının artışı borçlanma ile finanse edilerek faiz-borç sarmalına dönüşmüştür ve bu noktada borçlanma, ağır bir vergi yükünün

alternatifi anlamına gelmektedir. Tüm bunların yanında özellikle 1980’lerde başlatılan ve kısmen bitirilen alt yapı yatırımları kamu kesimi açıklarında önemli bir rol oynamıştır. Yine 1990–91 döneminde yaşanan körfez krizi de artan bütçe açıklarının dış etkenlerinden biri olarak gösterilmiştir. Ayrıca terör olaylarını önlemeye yönelik harcamaların payı da küçümsenmemelidir. Ancak bütün bu sebeplerin varlığı iradi bir maliye politikası sonucunda olan bütçe açığını; bir sosyal ve siyasi tercih sonucu ortaya çıktığını unutturmamalıdır.

6. TÜRKİYE’DE BÜTÇE AÇIKLARI VE TARİHSEL GELİŞİMİ

Son yıllarda hızla artan kamu açıkları Türk ekonomisinin en önemli sorunu haline gelmiştir. Özellikle 90’lı yıllarla beraber kamu açıklarında önemli artışlar görülmüştür. Kamu açıklarındaki en büyük pay ise bütçe açıklarına aittir. Bütçe sonuçlarının son 20 yıllık dönemi incelendiğinde bütçe açıklarının gayri safi milli hâsılaya (GSMH) oranının önemli artışlar gösterdiği görülmektedir.

Özellikle 2001 yılına kadar önemli artış gösteren bütçe açıklarının GSMH’ya oranı, bu tarihten itibaren ciddi düşüşler göstermiştir. Bunda ise uygulanan sıkı maliye politikaları büyüme hızında meydana gelen artış ve bütçe gerçekleşmelerinde yaşanan iyileşmeler etkili olmuştur. Belirli yıllar haricinde bütçe açıklarının devamlı bir şekilde artış eğiliminde olduğu dikkat çekmektedir.

Türkiye’de bütçe gelir ve giderleri zaman içinde incelendiğinde bütçenin sürekli biçimde açık verdiği görülür. Bütçe, TBMM’de önceden öngörülen açıklarla bağlanmıştır. Başka ifadeyle, bütçe gelirleri, bütçe harcamalarının hep gerisinde kalmıştır. Bütçe gerçekleşmelerinde açıklar daha büyük miktarlarda ve oranlarda ortaya çıkmıştır. Hükümetler tahmin ettikleri kadar gelir tahsil edememişler ve yıl içinde aldıkları ek ödeneklerle, mali yılbaşındaki bütçe ödeneklerinin üstünde harcama yapmışlardır. Bütçe gelirlerinin, bütçe giderlerini karşılama oranı 90’lı yılların başından itibaren iyice düşmüştür. Veriler 90’lı yıllarda kamu kesimi gelir-gider dengesinin ciddi biçimde bozulduğunu, kamu kesimi tasarruf açığının genişlediğini borçlanma gereğinin arttığını ortaya koymaktadır. Türkiye ekonomisi, uzunca yıllar temel dengelerini kaybetmiş ve gittikçe artan bir ekonomik bunalım içerisine

sürüklenmiştir. Ekonomik bunalım nedeniyle uzun vadeli ve ekonomiyi canlandırıcı nitelikteki yatırımlar yapılmamış, başlanan yatırımlar ilk zamanlar bir miktar talep artışına neden olmuş ise de yatırımların yarım kalması sonucu kapasite artırıcı bir etki yaratamamış, iktisadi istikrarsızlık giderek artıştır. Bu iç karartıcı tablo insanların üretim ve yatırım isteğini azaltmış, gelir dağılımını artan oranda bozmuştur.

Bütçenin açık vermesinde insanların beklentilerinin de rolü vardır. Bunun yanında hızlı nüfus artışı, mali disiplinin bulunamayışı, tasarrufların yüksek büyüme hızının finansmanında yetersiz kalışı, KİT’lerin yüksek seyreden açıkları, toplumda vergi bilincinin yerleştirilememesi kamu kesiminin sürekli

büyümesi bütçe açıklarında önemli rol oynamıştır. Sürekli olarak artış gösteren enflasyon oranı ve meydana gelen devalüasyonlar da bütçe açıklarını beslemiştir. Ülkemizdeki vergi sistemi rasyonel vergi sistemi önerilerine uyum sağlayamamıştır. Bu nedenle vergi sisteminin etkinliğini artıracak, gerekiyorsa vergi oranlarının düşürülerek vergi tabanını yaygınlaştıracak, vergi kaçakçılığını önleyip kayıt dışı ekonomiyi mümkün olduğunca azaltacak bir dizi yeni düzenlemelere ihtiyaç duyulmuştur. Ayrıca vergi dairelerinde modernizasyon sağlayarak etkinliği artıracak, cezaların caydırıcı düzeylere getirilmesi ile vergi toplamayı sağlıklı hale getirecek ve vergi sistemi basitleştirilerek vergi vermeyi teşvik edecek köklü bir vergi reformu kaçınılmaz olmuştur. Kamu açıklarının finansmanında son dönemde önemli bir araç haline gelen iç borçların vadesinin uzatılması da şarttır.

Kamu iktisadi teşebbüsleri siyasi otoritenin kontrolünden çıkarılamamış,sosyal güvenlik kurumlarının kamu sektörüne önemli bir yük kaynağı olması önlenememiştir. Türkiye’de yerel yönetimler, yönetim sistemi içinde sorunları en belirgin ve yeniden düzenlenmesi gereği sürekli gündeme getirilen kesimi oluşturmaktadır. Bütçe açıklarını vermek çok kolay olduğu halde bu açıkları kapatmak hatta olduğu düzeyde tutmak son derece güçtür. Gerek ekonomik gerekse politik nedenlerle kamu gelirlerinin artırılması ve kamu giderlerinin kısılmasına ilişkin sınırlar son derece daralmıştır. Bundan dolayı açıkların finansmanının ne şekilde yapılacağının iyi belirlenmesi gerekmektedir. Hükümet kamu açıklarının ne kadarının dış borçlarla ya da Merkez Bankası kaynaklarıyla karşılanabileceğini çok iyi belirlemelidir. Türkiye’de bütçe açıklarının zamanla bir takım ekonomik etkileri ortaya çıkmıştır. Bunlar;

a) Yüksek reel faizler

b) Borç-faiz sarmalı

c) Dışlama etkisi

d) Açıkların enflasyon üzerindeki etkisi

e) Açıkların gelir dağılımı üzerindeki etkisi

f) Açıkların dış ticaret ve ödemeler dengesi üzerindeki etkisi

Durum böyle iken bütçe açıklarının azaltılması için ne yapılmalıdır?

Türkiye bütçesinin en büyük problemi faiz harcamaları ile transfer harcamalarının bütçe içindeki payının giderek artmasıdır. Ayrıca 90’lı yıllar boyunca personel ve faiz harcamalarında meydana gelen artışlar bütçe esnekliğinin azalmasına neden olmuş yatırımlarda meydana gelen azalmanın sebebi olarak gösterilmiştir.Ülkemiz ekonomisindeki dengelerin tesisi için kamu açıklarında son yıllarda yaşanan iyileşmelerin devam ettirilmesi gerekmektedir. Tüm bunların yanında;

1) Bütçe açıklarının azaltılabilmesinin en önemli koşulu faiz harcamalarındaki büyüklüğün indirilmesidir. Bu çerçevede, borç vade yapısının değiştirilmesi, faiz oranlarının düşürülmesi gerekmektedir.

2) Personel harcamalarının bütçe içindeki payının belirli seviyelerde korunması bütçe dengeleri açısından gerekli görülmektedir. Bu çerçevede kamu kesimindeki aşırı istihdamın azaltılması, ücret ve maaş dengesizliklerinin giderilmesi önem taşımaktadır.

3) Kamu kurum ve kuruluşlarının devamlı olarak büyüme eğiliminde olmaları harcamaları artıran önemli bir nedendir. Bu itibarla hizmet genişlemesi olmaksızın teşkilat genişlemesine ve kadro artışlarına izin verilmemelidir.

4) Yatırım harcamalarındaki azlık dikkat çekmektedir. Bu itibarla yatırımlara ayrılan kaynakların bütçe dengelerinde sağlanacak iyileşmeler çerçevesinde artırılması gerekmekte hızlanan kamu yatırımları fayda maliyet analizlerine göre ve özel sektörü harekete geçirecek nitelikteki altyapı yatırımlarında yoğunlaşmalıdır.

5) Sosyal güvenlik harcamalarının bütçe üzerindeki yükünün azaltılması gerekli görülmektedir.

6) Vergi gelirlerindeki artış eğilimi sürdürülmeli, bu çerçevede; vergi oranları aşağı çekilerek vergi tabanın genişletilmesi ve kayıt dışı ekonominin kayıtlı hale getirilmesi sağlanmalıdır.

7) Harcamacı kuruluşlara daha fazla yetki verilerek sorumlulukları net bir şekilde belirlenmeli ve performans denetimi sistemi getirilmelidir. Şüphesiz bu tedbirlerin çok daha genişletilmesi, yeni ilave tedbirlerin alınması mümkündür. Kısa vadeli olarak siyasi ve ekonomik istikrarın sağlanması, iç borçların vadesinin uzatılması ve borç yükünü artıracak faaliyetlerden kaçınılması, kamunun tüketim harcamalarının azaltılması uzun vadede ise bir vergi reformu, özelleştirme uygulamalarının etkinleştirilmesi, sosyal güvenlik reformu, yapısal reformların tamamlanması gibi çözüm önerileri de sunulmaktadır. Bütçe açıklarının azaltılması bakımından bu nevi tedbirlerin alınması zorunluluğu da bulunmaktadır.

7.TÜRKİYE’DE KAMU KESİMİNİN BÜTÇE AÇIĞINI FİNANSMAN ŞEKİLLERİ

Bütçe açıklarının finansmanında üç temel kaynak kullanılmaktadır;

1) Borçlanma,

2) Merkez bankası kaynakları,

3) Vergiler.

Kamu giderlerinin kamu gelirlerini aşması nedeniyle, devlet bütçesinin açık vermesi ekonominin tüm kesimleri için arzu edilmeyen bir durumdur. Bütçe açıklarının giderilmesinde yurtiçi kaynaklara başvurulduğunda, başlıca üç tür finansman yöntemi ile karşı karşıya kalınmaktadır. Bunlar vergi oranlarının artırılması, iç borçlanma,dış borçlanma ve monetizasyon yani merkez bankası kaynaklarına başvurulmasıdır. Her üç finansman yönteminin de ekonomiye olan etkileri birbirinden farklılıklar gösterdiği görülmektedir. Devlet açısından önemli olan söz konusu üç finansman yönteminden makroekonomik değişkenler üzerine en az etkide bulunanın tercih edilmesidir. Yani ekonomik birimlerin, alacağı kararlar üzerindeki etkisi en az olan finansman kaynağı tercih edilmelidir.

Kamu borçlanmasında, harcamaların getirdiği ilk dönemdeki mali yük, sonraki dönemlere ertelenmekte, borçlanmanın yapılmasından sonraki dönemlerde vergi mükelleflerine aktarılmaktadır. Devletin en asli ve sağlam geliri olan verginin aksine borçlanma geçici yani kesin olmayan (geri ödemeli) bir gelir kaynağıdır. Vergide % 1’i bulan bir maliyet sözkonusu olurken borçlanmanın anapara geri ödemesinin olması, bunun yanında maliyet unsuru olan faiz giderinin ödenecek olması neden borçlanmanın olağan bir gelir kaynağı olarak görülemeyeceğinin nedenleridir.

O halde bir devlet borçlanmaya neden başvurur? Bu nedenler şöyle sıralanabilir:

1) Mali nedenler;

-Bütçe açığı,

-Ödemeler bilânçosundaki açık,

-Büyük yatırımların finansmanı,

2) Ekonomik nedenler;

-Depresyonist dönemlerde,

-Enflasyonist dönemlerde tam istihdamı sağlamak ve ekonomik birimlerin kararlarını etkilemek için.

3) Diğer nedenler;

- Savunma harcamaları,

- Borçların borçla ödenmesi,

- Olağanüstü harcamalar (deprem, sel ve benzeri)

İç borçlanma kamu kesiminin tahvil, bono gibi araçlarla iç piyasadan yani; özel kişi ve kuruluşlardan, sosyal güvenlik kuruluşu ve ekonomik kuruluşlardan (zorunlu tasarruflar ve KİT’lerin yedek akçeleri ve benzeri), ticari bankalardan ve sigorta şirketlerinden borçlanmasıdır. Kısa vadeli borçlara bütçe dönemi içinde çıkan geçici açıkların kapatılması için başvurulurken; uzun vadeli borçlarda amaç yürürlükteki bütçenin gelir bakımından yetersizliğini borçlanma yoluyla gidermektir. Hal böyle iken neden kısa vadeli borçlanıyoruz?

Kısa vadeli borçlar, Devletin zaman itibariyle gelir gider dengesizliğini gidermek için kullanılabiliyor

olsa da çoğu zaman zorunluluktan kaynaklanmaktadır. Kısa vadeli borçlanmanın neden olduğu en önemli olumsuzluk faiz oranlarının yükselmesine yol açmasıdır. Türkiye’de iç borçlanma ağırlıklı olarak bankacılık kesiminden yapılmaktadır.

Dünaya ekonomisinde finansman kaynaklarının dengesiz dağılmış olması yeterli finansman kaynaklarına sahip olamayan gelişmekte olan ülkelerin ek kaynaklar sağlamasını zorunlu kılmaktadır. Bu nedenledir ki , gelişmekte olan ülkeleri dış finansmana iten başlıca iki önemli etken vardır.

Bunlardan ilki tasarrufların yetersizliğidir. Gelişmekte olan ülkelerde kişi başına düşen gelir düşük olduğundan hedeflenen ekonomik büyüme hızını finanse edebilecek tasarruflar oluşturulamaz ve gerekli finansman için dış borçlanmaya gidilir. Dış finansmanı gerekli kılan ikinci etken ise dış ödemeler bilançosu açıklarıdır.

Gelişmekte olan ülkeler için dış finansman kaynakları geleneksel ve alternatif dış finansman kaynakları olarak sınıflandırılabilir. Geleneksel dış finansman kaynakları artık pek yaygın olmayan devletten devlete yardım , uluslararası çok taraflı mali kurumlar finansmanları ve uluslararası ticari banka kredilerini kapsarken , alternatif dış finansmanlardoğrudan yabancı sermaye yatırımları ve uluslararası portföy yatırımları olmak üzere tüm diğer özel kaynaklı finansman yöntemlerini içerir. Kamu kesiminin yatırımlarını finanse edebilmek için dış borç kullanılması olağan ve yaygın bir uygulamadır.Genellikle uzun vadeli nispeten düşük faizli program ve proje kredileri , yatırımlar amacına ulaşıp dış borç kullanımı ile dış borç servisi arasındaki denge sağlandığında amaç gerçekleşmiş olur.

Türkiye’nin dış borçları , vade yapısı açısından incelendiğinde dış borç stokunun artışına bağlı olarak , kısa vadeli borçlarında artmakta olduğu görülmektedir. Genel olarak kısa vadeli borçlar daha çok dış ticaretin finansmanında kullanılmakta ve ticari banka kredileri ile özel sektörün aldığı kredilerden oluşmaktadır.

Dış borçlanma gerekli kaynakların dış âlemden belli bir faiz karşılığı elde edilmesidir. Dünya ekonomisinde finansman kaynaklarının dengesiz dağılmış olması yeterli finansman kaynaklarına

sahip olmayan gelişmekte olan ülkelerin, ek kaynaklar sağlamasını zorunlu kılmaktadır. Bu nedenle de gelişmekte olan ülkeleri dış borç alımına iten nedenler arasında tasarruf yetersizliği ve dış ödemeler bilânçosundaki açıkları vardır. Ayrıca kendi sermaye piyasasından borçlanma imkânının olmaması, devletin dövize ihtiyaç duyması, gelişmiş ülkelerden borçlanmanın maliyetinin daha düşük olması dış borçlanmanın diğer nedenleri arasındadır. Türkiye’de kısa vadeli dış borçlar daha çok dış ticaretin finansmanında kullanılmaktadır. Merkez Bankası kaynakları emisyon hacminin artırılması şeklinde kullanılmaktadır. Emisyon piyasadaki para miktarının artırılması anlamına gelmekte olup para basma yetkisi Merkez Bankalarına aittir. Dolayısı ile kamunun Merkez Bankası kaynaklarından faydalanması Merkez Bankasının avans vermesi şeklinde olmaktadır. Bu kaynağın faizsiz ve genelde de karşılıksız olması bu kaynağı iç borçtan ayırmaktadır. Hükümetler merkez bankası kaynaklarından iki şekilde faydalanabilmektedirler:

1) Senyoraj geliri

2) Enflasyon vergisi

Senyoraj, devletin para basmaktan doğan gelirine verilen addır. Senyoraj gelirinin kullanılması fiyatlar genel düzeyinde artışla sonuçlanabilir. Uygulamanın enflasyonla sonuçlanmaması için para stokunda meydana gelen artışın reel büyüme sonucu meydana gelen para talebi artışından büyük olmaması gerekmektedir.

Enflasyon vergisi ise parasal bir getirisi olmayan veya düşük olan vadesiz mevduatın enflasyonist dönemde hazine veya bankalara kaynak aktarımı anlamına gelir. Devletin bu uygulama nedeniyle elde ettiği gelir reel para talebi ile enflasyon oranının çarpımına eşittir. Bütçe açıklarının enflasyonu artırıcı

etkilerinin yanı sıra, enflasyonun bütçe açıklarını hızlandırıcı etkileri de söz konusudur. Zaten ekonomilerde neden sonuç ilişkisinin bu denli güçlü olduğu durumlarda zamanla neyin sebep, neyin sonuç olduğunun tespiti güçleşmektedir. Bütçe açığı talep artışına neden olabileceğinden enflasyonla sonuçlanmakta, enflasyon da vergi gelirlerinin aşınmasına neden olduğu için bütçe açığına sebep olabilmektedir. Çünkü enflasyonist bir ortamda, devletin satın aldığı mal ve hizmetlerin fiyatları aynı dönem içinde artarken, vergi gelirleri ise verginin türüne ve tahsilâttaki gecikmeye bağlı olarak enflasyona daha az ve daha yavaş intibak etmektedir.

Vergiler ise bütçe açıklarının finansmanında kullanılabilecek en önemli gelir kaynağıdır. Bütçe açıklarının finansmanında vergi gelirlerinden etkin bir şekilde yararlanabilmenin ilk şartı, vergi toplamadaki ortalama gecikme sürelerinin kısaltılmasıdır. İç borç stokunun katlanarak büyüdüğü bir ekonomide, vergi gelirlerinin iç borç servis ödemelerinin artış hızını yakalaması mümkün görünmemektedir. Bu durumda, özellikle iç borç faiz ödemelerindeki artışlar dikkate alındığında, bütçe açıklarının finansmanında alternatif gelir kaynağı olan vergilere yönelmek esastır. Ancak bu şekilde Hazine, iç borç faiz ödemelerinin getirdiği ağır yükten kurtulacaktır.

8.GELİŞMEKTE OLAN ÜLKELER VE KAMU FİNANSMAN SORUNU

Kalkınma sürecinde ülkeler çok önemli sorunlar ile uğraşmak durumundadır. Bu sorunlar ülkeden ülkeye değişmekle birlikte bazı özellikler gelişmekte olan toplumların tümünde aynıdır. Bunlar sırasıyla üretim ve istihdam yapısını tayin eden sektörel yapı, üretim üzerindeki en önemli kısıtı oluşturan sermaye stoku, demografik özellikler ve kaynakların verimliliği üzerinde önemli etkisi olan teknik ve teknolojik bilgi düzeyidir. Bu sorunların çözümü, “sosyal devlet” kavramının da gelişmesi ve uygulamaya yansıması ile gelişmekte olan ülkelerde devletin yükümlülüklerini artırdığından zorlaşmaktadır. Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerin ekonomik yapıları ve buna bağlı olarak da vergi sistemleri farklıdır. Gelişmiş ülkelerde üretim düzeyi, gelir düzeyi ve toplam harcama düzeyi yüksektir. Potansiyel ve gerçeklesen üretim düzeyi yüksek olan bu ülkelerde bireysel harcamalar içinde lüks harcamaların payı, gelişmekte olan ülkelere göre yüksektir. Gelişmekte olan ülkelerin en önemli özelliği fakirlik döngüsü olarak da bilinen düşük bir gelir düzeyine sahip olmalarıdır. Bunun sonucu hem tasarruflar az, hem de talep seviyesi düşük olmaktadır. Tasarruflar ve talebin yetersiz olması istihdam ve üretim için en önemli unsur olan yatırımların da yetersiz kalmasına neden olur. Yatırımın az olması ise toplumun sahip olduğu sermaye birikiminin az olmasına neden olmaktadır. Sermaye birikiminin azlığı da sahip olunan beşeri ve doğal kaynakların verimli olarak kullanılamamasına, geliştirilememesine neden olmaktadır. Bu durumda halkın ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasal olarak yeterli düzeyde gelişimi sağlanamamaktadır. Bütün bunların sonucunda da, ekonomi düşük verim ve gelir düzeyinde takılıp kalmaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde sermaye birikiminin yetersizliği, devleti klasik fonksiyonları dışına çıkarak ekonomiye müteşebbis, yatırımcı, üretici ve işveren olarak girmek zorunda bırakmaktadır. Sermaye birikiminin yetersiz olmasının sonucu olarak gelişmiş ülkelerde özel sektörün sunduğu birçok mal ve hizmetin gelişmekte olan ülkelerde kamu kesimi tarafından üretilmesi ve sunulması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır.

Gelişmekte olan ülkelerde nüfus artış hızı diğer uluslardan daha fazladır. Buda zaten var olan issizlik sorunun çözümünü daha da zorlaştırmaktadır. Bu ülkelerde tarım sektöründe nüfusun yarıya yakını (bir kısmı da gizli issiz olarak) istihdam edilirken, tarım sektöründe makineleşme ile işgücü arzındaki fazlalık artmaktadır. Sanayi kesimi ise yeterli istihdam hacmine sahip olmadığı için işgücü arzındaki bu fazlayı üretime kanalize edememektedir.

Bir takım politik kaygıların da katkısı ile is gücü arzındaki bu fazla devlette istihdam edilmektedir. Bütün bu sorunların istihdama yönelik olumsuz sonuçları vardır. Aktif nüfusun tümüne is bulmak, bulunan islerde de verimli çalışmalarını sağlamak gelişmekte olan ülkelerde karşılaşılan önemli sorunlardandır. Bu ülkelerde istihdam sorununu yatırımın ve üretimin önündeki engelleri zorda olsa kaldırarak çözmek yerine kısa yoldan kamu sektöründe verimsizlik (gizli issizlik) pahasına istihdam yaratarak çözme yoluna gidilmektedir. Öte yandan tüm dünyada olduğu gibi gelişmekte olan ülkelerde de tarım sektörünün bütçe kaynakları ile desteklenmesi kalkınma ekonomisinde bir politika olarak önerilmektedir.

 Bu uygulama gelir kaynakları zaten yetersiz olan kamu bütçesinin açık vermesinde rol oynamaktadır. Gelişmekte olan ülkelerde de hem ekonomik hem de sosyal politikaların uygulanabilmesi için büyük hacimli bütçelere gereksinim vardır. Öte yandan bütçe harcamalarını artıran eğitim, sağlık, altyapı harcamaları (yol, sulama, baraj, elektrik), tesvikler(sanayi, ticaret, tarım, ihracat), sosyal güvenlik harcamaları gibi bir çok nedenler vardır. Oysa gelişmekte olan ülkelerde düşük üretim ve gelir düzeyinden dolayı kamunun gelirleri oldukça kısıtlıdır. Bu durum büyük ve sürekli bütçe açıklarına neden olmaktadır.

Yukarıda sayılan nedenlerden dolayı gelişmekte olan ülkelerde devlet bütçesinin giderleri gelirlerinden fazla olduğu için “açık bütçe uygulamaları” ile bu ülkeler enflasyonist bir sürece

girerler. Bu durumda devlet toplumun tasarruflarını kamu finansman açığını gidermek için kullanmak veya merkez bankası kaynaklarını kullanmak (para basmak) zorunda kalmaktadır.

Sonuçta bu uygulamalar kamu kesiminin finansman dengesini bozmakta ve fiyat istikrarını olumsuz etkilemektedir. Basta aşırı ve verimsiz istihdam olmak üzere bir çok nedenden dolayı gelişmekte olan ülkeler çok kere kronikleşmiş bir enflasyon baskısı altındadır.

Gelişmekte olan ülkeler, sürekli açık bütçe uygulamaları ile oluşan finansman darboğazından kurtulmak için dış borçlara da sıkça başvurmaktadırlar. Bu ülkelerin zamanla biriken dış borçlarının anapara ve faizlerinde önemli ödeme zorlukları ve tıkanmalar yasamaları, soruna daha farklı ve rasyonel çözümler bulma gereğini ortaya koymaktadır.Bu soruna çözüm olarak

önerilen yöntemlerden biri 1980’li yıllardan beri tüm dünyada yaygın olarak uygulanan özelleştirmedir.

9.SONUÇ

Son dönemde birçok gelişmiş ve gelişmekte olan ülkede yaşanan krizler, etkin ve sağlıklı çalışan bir borç yönetiminin önemini ortaya çıkarmış ve özellikle gelişmekte olan ülkelerin finansal krizlere olan yatkınlıkları nedeniyle kendileri için etkin borç yönetim politikaları oluşturmalarını zorunlu hale getirmiştir. Borç yönetim politikaları her ne kadar krizlerin ana nedeni olmasa da, borç portföyünün vade yapısı, faiz oranı ve para cinsi kompozisyonun yanı sıra, devletin verdiği doğrudan ve dolaylı garantiler de krizlerin derinleşmesinde önemli roller oynamaktadır.

Borç yönetim biçimleri gelişmiş ülkelerde ya bağımsız olarak farklı bir bünyede ya da Hazine, Maliye Bakanlığı bünyesi içinde kurulan borç ofisleri şeklindedir. Ancak bu ofislerin bazıları oluşturdukları “kurullar” vasıtasıyla kısmi olarak bağımsızlık sağlayabilmektedirler. Örneğin Finlandiya borç ofisi Hazine bünyesinde kurulmuş olsa da oluşturulan danışma kurulu ile kısmi bağımsızlık sağlamıştır.

Türkiye’deki koşullar incelendiğinde ise bir kurum bünyesinde kurulan borç yönetim biriminin ülkenin ekonomik yapısına daha uygun olacağı düşünülmektedir. Çünkü piyasaların çok hareketli olması borç yöneticilerinin maliye ve para politikalarını çok iyi analiz edebilmesini ve bunlara paralel uygulamalarda

bulunulmasını zorunlu kılar. Bu nedenle borç ofisindeki kişilerin devlet yapısını ve işleyiş mekanizmasını çok iyi analiz edebilmeleri gerekir. Ayrıca, borç yönetim ofisinin gerektiğinde devletin diğer kurumlarına gerektiğinde danışmanlık hizmeti vermesi zorunlu olabilir. Diğer taraftan herhangi bir kurum bünyesi dışında kurulan bir borç yönetim birimi, bağımsız olarak aldığı kararları maliye ve para politikası uygulayıcılarının amaçları ile çelişebilir ve bu nedenle de kurumlar arası çatışmaya neden olabilir. Bu ve bu gibi nedenlerle, kurulacak borç ofisi Hazine bünyesinde kurulması en uygun seçim olacaktır.

Etkin borç yönetiminde bir diğer nokta ise finansal krizlerin önceden belirlenebilmesini sağlayan erken uyarı sistemleri konusudur. Erken uyarı sisteminin Hazine Müsteşarlığı içinde kurulması son derece önemlidir. Bu çerçevede erken uyarı niteliğine haiz göstergelerin yaşanan krizleri açıklayıp açıklamadığı test edilerek anlamlı bulunan değişkenlerin normal yıllar üzerinde sağlaması yapılarak erken uyarı niteliği gösteren değişkenlerin tespit edilmesi ve anlam lı bulunan değişkenleri güncelleştirerek krizler için erken uyarı sistemlerin geliştirilmesi borç yönetiminde risk bakımından son derece önemlidir.

Siyasi, sosyal ve ekonomik olarak tam anlamıyla güçlü bir devlet olmayı hedefleyen Türkiye’nin, bir an önce borç sorununa çözüm bulması ve yüksek düzeyde borçlanmaya sebep olan unsurları halletmesi gerekmektedir. Türkiye, geçtiğimiz 20 yılda büyüyen bir borç stoku ile karşı karşıya kalmıştır. Yeni ve ucuz maliyetli finansman kaynakları bulunması ve harcamaların kısılması gerekmektedir. En önemli sorun, faiz ödemelerindeki artış nedeniyle bütçe açıklarının artmasıdır. Bu durum ise sağlıklı bir mali yapının oluşturulamamasına ve parasal ve ekonomik disiplinin sağlanamamasına neden olmaktadır.

Kamu borç yönetiminde gerekli etkinliğin sağlanması, kamu finansman ihtiyacının en az maliyetle karşılanması bakımından oldukça önemlidir. Bu da, öncelikle kamu mali yönetiminden sorumlu kuruluşlar arasında yeterli işbirliğinin sağlanması ile mümkün olabilecektir. Ayrıca siyasi ve ekonomik istikrar, Türkiye’de yaşayan insanların ekonomik refahının artırılmasının en başta gelen güvencesi olacaktır. 

KAYNAKLAR

Acartürk, Ertuğrul, “Yerel Yönetimlerin Hizmet Sunumunda Alternatif Yöntemler”, http://www.econturk.org/yerelyonetimler.doc (08.11.2005)

Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO), http://www.bumko.gov.tr/page2.html (17.10.2005)

Ceyhan, M. Said (2005), “Türkiye’de Kamu Borçlarının Boyutları ve Karşılaştırılması İle Kamu Borçlanma Gereğinin Temel Nedenleri”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi Dergisi, C: IX, S: 1-2

Demir, Meral Vurucu (2004), “4369 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun Getirdiği Yenilikler, Önceki Mevzuat İle Karşılaştırılması” ,http://www.bumko.gov.tr/arastirmarapor/Mdemir.pdf, (17.11.2005)

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Borç İstatistikleri http://www.hazine.gov.tr/stat/Toplam_tr02.htm (18.11.2005)          

Devlet Planlama Teşkilatı (DPT), Ekonomik ve Sosyal Göstergeler http://ekutup.dpt.gov.tr/ekonomi/gosterge/tr/ (17.12.2005)

Dünya Gazetesi, 31.11.2004

Eğilmez, Mahfi (2005), “Vergi Oranlarında İndirim”, Radikal Gazetesi, (01.01.2006)

Ejder, Haydar: Türkiye’de Kamu Kesimi Finansman Açıkları ve İstikrar Programları

Eker, Aytaç ve Metin Meriç (2000), Kamu Borçlanması (Kamu Kredisi), İzmir

Emil, Ferhat, H. Hakan Yılmaz ve Caroline Van Rijckeghem (2005), “Kamu Borcu Nasıl  Oluştu ?, Bu  Noktaya Nasıl Gelindi ? Turkish Debt 1990-2002: How Did We Get Here”, TESEV Yayınları, Mayıs

Günal, Mehmet (1996), “Türkiye’de Kamu Finansman Dengesi (ya da Dengesizliği) Sorunu ve Çözüm Önerileri”, İktisat İşletme Finans Dergisi, Eylül

Güneş, İsmail: Türkiye’de Bütçe Açıkları Ve Finansman Şekilleri

Hazine Müsteşarlığı (a), “Sosyal Güvenlik Sistemlerinde Niçin Reform Gereklidir ?” http://www.hazine.gov.tr/sosyal_guvenlik.pdf (11. 12.2005)

Hazine Müsteşarlığı (b), “Kamu Maliyesinde Reform”, http://www.hazine.gov.tr/fonlar230801.htm 

(11.12.2005)

Hazine Müsteşarlığı (c), “Kamu Borç Stoku: 2004 Yılı Sonu Gerçekleşmeleri”, http://www.hazine.gov.tr/GuncelDuyuru/kamunetborcstokugelismeleri%20­_1.pdf, (11.12.2005)

İnan, Emre Alpan (2003), “Kamu Borç Stokunun Sürdürülebilirliği ve Türkiye”, Bankacılar Dergisi, Sayı: 46

İyidiker, Hikmet ve Yasemin Özuğurlu (2003) “Türkiye’de Kamu İç Borçlarının Reel Kesim Üzerine   Etkileri”, XVIII. Türkiye Maliye Sempozyumu, “Türkiye’de Kamu Borçlanması, Ekonomik ve Sosyal     Etkileri, Beklentiler” 12-16 Mayıs 2003 Girne-Kıbrıs

Keyder, Nur ve Özge Bozkurt (2003), “Türkiye’nin Kamu Borç Stoku: Kompozisyonu ve Sürdürülebilirliği”, İktisat İşletme ve Finans Dergisi, Nisan

Merkez Bankası (2004), Yıllık Rapor, T.C. Merkez Bankası Yayını, Ankara, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali   Kontrol Genel Müdürlüğü, Mart (11.012.2005)

Maliye Bakanlığı (MB) Muhasebat Genel Müdürlüğü, Kamu Hesapları Bülteni http://www.muhasebat.gov.tr/mbulten/index.php (16.11.2005)

Öztürk, Nursel, “Özelleştirme Ders Notları”, http://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari / ozellestirme.htm#4 (11.12.2005)

Radikal Gazetesi, 04.01.2006

Sakal, Mustafa (2002), “Türkiye’de Kamu Açıkları ve Borçlanmasının Sürdürülebilirliği Sorunu: 1988-2000         Dönem Analizi”, Dokuz Eylül Üniversitesi, İİBF Dergisi, Cilt: 17, Sayı: 1

Saraçoğlu, Fatih (2002), “1980-2001 Yılları Arasında Türkiye’de İç Borçların Yapısal Gelişimi ve Değerlendirilmesi”, Ekonomik Yaklaşım, Sayı: 45, Sonbahar, Cilt: 13

Ünsal, Hilmi (2003), “Türkiye’de Finansal Serbestleştirme Sürecinde İç Borçlanma ve Sermaye Piyasası Üzerindeki Etkileri”, Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Cilt: 3

Yaşa, Memduh (1978), Devlet Borçları, Ankara, AÜ. Hukuk Fakültesi Yay: No: 421 Yüksek Denetleme Kuruluhttp://www.ydk.gov.tr/egitim_notlari/kit'lerin%20denetimi.htm#11 (10.08.2005) (YDK), ydk.gov.tr

Etiketler:  

Bilimler
İktisat
Türkiye'de Kamu Kesimi Borçlanma Gereği

Sadece kayıtlı kullanıcılar yorum yazabilirler.
Lütfen hesabınıza giriş yapınız veya kayıt olunuz.

---