Okunma: 2016 kez

Bu bağlamda savaş-ekonomi ilişkisi birbirileri üzerinde belirleyiciliği olan iki süreç olarak karşımıza çıkmaktadır. Genç, Osmanlı ekonomisinin 1760lı yıllar öncesinde yayılma ve genişleme eğilimine, daha sonraki uzunca dönemde ise, daralma eğilimine sahip olduğuna dikkat çekerek, ekonomideki bu eğilimlerin savaşların sonuçlarıyla ilişkili olduğunu ileri sürer. Ona göre, 18. yüzyılın ikinci yarısında öncelikle savaşın ekonomiden istediği mal ve hizmetler miktar olarak artmış, girilen savaşlardaki başarısızlıklara, savaşların getirdiği yükler de eklenince ekonomik kaynakların kullanımındaki dengeler alt üst olmuştur. Bu dönemde, savaş için talep edilen malların fiyatlarında ve bütçe giderlerindeki büyük artış, ekonomik dengelerin kontrolden çıkmasında etkili olmuştur. Özellikle, önlenemeyen bütçe açıklarının tetiklediği yatırım ve üretim sorunları, enflasyon sorununun baş göstermesini beraberinde getirmiştir. Osmanlıda ekonomik ve askeri alanda yaşanan sorunlar, güçlü bir askeri yapılanma ve dinamik bir savaş gücünün ancak güçlü ve dinamik bir ekonomik gelişme ile mümkün olacağını göstermiştir. Kapitalizme geçişle birlikte ekonomik yapılanma ülke sınırlarını aşan etkileşimler çerçevesinde belirlenmeye başlamıştır. Bu etkileşimlerde sosyal yapının iç deviniminden kaynaklanan grupların ve gelişmelerin yönlendiricisi olacak bir esneklik ve dinamizme sahip olmaması devleti gelişmeler karşısında savunmacı ve statükocu bir marjinalliğe itmiştir.

Sipahiliğin 17. yüzyıl başlarında çöküşüyle ayanlar, toprak tahsisi ve vergilerin tahsilatı süreçlerinde yer aldılar. Ayanların genelinde tam otonomi istemi, merkezi bağlılığı reddetme ve vergiden kaçma eğilimlerine rastlanmaz. Onların talepleri can ve mal güvenliklerinin sağlanması, tanınmaları ve idari bir görevde istihdam edilmeleriyle sınırlıydı. Ayanlar, yerel idarelerini adet ve gelenekler kadar etkinlik, pratiklik gibi temeller üzerine kurarak, Avrupadaki bilimsel, ekonomik ve teknik gelişmişliğin ürünlerini adapte edebilecek yerel yapıların örneklerini sunmuşlardır. 17. yüzyıl başlarından itibaren merkezi idarenin ekonomik ihtiyaçlarını para (nakit) olarak karşılama eğilimi, vergileri toplamada geniş yetkilerle donatılmış olan beylerbeyilerinin, vergileri nakde dönüştürmede yerel toplumsal liderlere dayanmalarına neden olmuştur. Bu işlev, ayanların sosyal güçlerini pekiştirmekle kalmamış, onların devlet yönetiminde söz sahibi olmalarına da neden olmuştur . Eski toprak sisteminin zayıflamasıyla birlikte müftülerden beylerbeyilerine, yeniçerilerden kadılara kadar geniş kesimler ayan olma yarışına girmişlerdir. 16. Yüzyıldan itibaren avarız, imdad-ı seferiyye, imdad-ı hazeriyye gibi vergilerin toplanmasında vilayet ayanlarına başvurulması, ayanların devlet karşısındaki önemlerini artırmıştır. Yine bu yüzyıldan itibaren ülkede baş gösteren altın ve gümüş kıtlığı köylülerin vergi yükümlülüklerini artırmış, onların ayanlara büyük faizler karşılığında borçlanmalarına neden olmuştur. Borçlarını ödeyemeyen köylülerin çoğu çok küçük ücretler karşılığında topraklarını ayanlara satmaya mecbur olmuşlardır. Bütün bu etmenler sonucunda ayanlardan bazıları devlet karşısında sığınılacak bir otorite merkezi olarak algılanacak kadar güç elde etmişlerdir. Ayanların nüfuzlarının artmasında, kapısız kalan leventlerin onlara katılması da etkili olmuştur. 17. ve 18. yüzyılların sosyal ve ekonomik şartları sonucunda eşkıyalık yapan bir sosyal grup olarak ortaya çıkmış olan leventlerin ayanların maiyetine girmeleri, ayanlara askeri bir güç kazandırmıştır . 18. yüzyıla gelindiğinde ayanların konumları daha güçlenmişti. Ubicini bu yüzyıl sonlarına doğru ayan ve derebeylerinin Osmanlı merkezi yönetiminin otoritesini tehdit edebilecek bir boyuta ulaştığını belirtir. Bu dönemde, Osmanlı topraklarının dörtte üçü ayanlar ve derebeyleri tarafından kontrol edilmekteydi. Ayanların konumu sosyal yapının şekillenmesinde o derece öneme sahiptir ki; Mardin, Batı toplumlarının geçirmiş olduğu sosyal biçim değişiminin üç önemli dinamiğini sayarken sanayi devrimi ve pazar devriminin yanına etats ya da corps constitues adı verilen eşraf topluluklarının etkisini koyar.

Nitekim, Fransız ihtilali bunlar tarafından başlatılmıştır . Ayanların bir sınıf olarak ortaya çıkabilmenin maddi gereklerini yerine getirmelerinin yanı sıra, siyasi iktidarı paylaşma yolunda öznel niyetleri de olmasına karşın, merkezin gösterdiği direnç onların feodal bir sınıf olarak ortaya çıkmalarını ve toprak yapısını temelden değiştirmelerini engellemiştir. Batıdaki mülkiyet biçimi, her an geri alınabilen imtiyazların yerini, sağlamlaşmış hakların alması demekti. Bu, kapitalist mülkiyet ilişkilerinin temelidir ve iki noktayı vurgular: İlk olarak mülk bir mutlaktır;...kişinin belli bir mülk üzerindeki sahiplik hakları geri alınamaz. İkinci olarak, mülkiyet aktarılabilir; bu da toprağı bir metaya, .....dönüştürür. Merkezi devlet bürokrasisi köylünün bağımsızlığı ilkesine sahip çıkmıştır. Ayan, toprak üzerindeki devlet mülkiyetini sarsmış olsa da devletten özerk bir ekonomik yapılanma ortaya koyamamış, mutlak mülkiyet sahipliği gerçekleşmediğinden feodalizmdeki pre-kapitalist niteliklerin Osmanlı toplumunda ortaya çıkması sağlanamamıştır. Osmanlı toplumunun kendi koşulları içinde ortaya çıkan ayanlar, Batı feodalizmindeki derebeylerinden farklı özelliklere ve işlevlere sahip olmuşlardır. Ayanların güçleri klasik Osmanlı ekonomisinin çözülmeye başlamasıyla birlikte artmış, bağımsız bir güç olmamaları devletin onları istediği zaman tasfiye etmesini kolaylaştırmıştır. Batıdaki derebeylerinden farklı olarak yerleşik toplumsal ve siyasal yapı içinde devletten bağımsız olarak kendilerini vazgeçilmez ve meşru kılacak bir temelden yoksun olmuşlardır. Diğer taraftan, Osmanlının toplumsal ve ekonomik tarihindeki değişim sürecinde önemli işlevler görebilecek bir sınıf olma potansiyeline sahip olan ayanlar, merkezi otoritenin onların ortaya çıkışlarındaki sosyo-ekonomik koşulları yeterince dikkate almaması nedeniyle bu işlevleri yerine getirememişlerdir.

Böylece merkezi idarenin alternatifi ve hedefi konumuna yerleştirilen ayanların ortadan kaldırılması, yalnızca bir sosyal sınıfın gelişmesini engellemekle kalmamış; Osmanlı-Türk toplumunun iç ve dış koşulların gerektirdiği modernleşme geleceğini etkileyecek bir hamle de olmuştur. Toplumsal ve ekonomik değişme sürecinde ortaya çıkan farklılaşmaları, iç ve dış etkileşim ağlarıyla açıklayabilecek bir ufuk ile değerlendirmek çok önemlidir. Böyle bir ufkun eksikliği, gelişmelere farklı tutuculuklarla yaklaşmayı doğurur ve değişim dinamiklerinin gerektirdiği yeniliklerin anlaşılmasını zorlaştırır. Bu bağlamda, Osmanlı modernleşmesinde değişim dinamikleri daha çok geleneksel yapı perspektifinden hareketle değerlendirilmiş, ayanların ekonomik gelişme adına taşıdığı değişim potansiyeli kavranamamıştır. Değişimin gerekliliği yönetim aygıtının modernleştirilmesi alanında görüldüğü halde, toplumsal alanda ortaya çıkabilecek farklılaşmalar merkezi otorite tarafından sınırlandırılmıştır. Bu anlamda Weberin patrimonyalizm tezi modernleşme döneminde sürdürülen toplum ve devlet arasındaki ilişkilerin anlaşılmasında katkı sağlayıcıdır. Tımar Sahibinin Mükellefiyetleri Tımar ve zeamet sahipleri kendilerine terk ve tahsis olunan araziler karşılığında çeşitli görevler yapmakla zorunlu kılınmışlardı. Tımarlı sipahiler ve zâimlerin temel görevleri asker yetiştirmek olmakla birlikte, bunların iktisadi, idari ve mali nitelikte görevleri de bulunmaktaydı. Tımarlı sipahiler, gelirlerinin 3.000 akçayı aşması nisbetinde bir cebelû (zırhlı asker) yetiştirmekle yükümlüydüler. Örneğin, 6.000 akçalık bir tımarı olan bir cebelû, 9.000 akçalık bir tımarı elinde tutan kişi iki cebelû, 1.900 akçalık bir tımarı elinde bulunduran beş cebelû yetiştirmekle yükümlüdür. Bu şekilde kendilerine terk ve tahsis olunan topraklar karşılığında askeri hizmetle yükümlü tutulan tımar ve zeamet sahiplerinin ellerindeki tımarlara eşküncü tımarı adı verilirdi.

Eşküncü tımarlarının sahipleri, savaş zamanlarında cebelûleriyle birlikte savaşa katılırlardı. Bunun dışında; müstahfız tımarı, hizmet tımarı, mensuhat tımarı vb. tımarlar da bulunmaktaydı. Bu tımar sahipleri de çeşitli görevleri yapmakla yükümlüydüler. Bu tımar sahiplerinden bazıları, köy yollarının, köprülerin yapılışını kontrol ederler ve bu süratle ziraatin ve servetin artmasına çalışırlardı. Aynı zamanda öşür, haraç, resim gibi çeşitli adlarla tevzî defterlerinde kanunla tespit edilen miktarlar üzerinden vergileri tahsil ederlerdi.Tahsil olunacak gelirler, mahalli ihtiyaçlara sarf olunduktan sonra, geri kalan safi hasılat hazineye gönderilirdi. Osmanlı imparatorluğunda tımar sahipleri tahsil edecekleri vergi türleri açısından serbest ve serbest olmayan tımarlar şeklinde ikiye ayrılmıştı. Vezir, beylerbeyi, sancak beyi, nişancı, defterdar gibi yüksek rütbeli idare amirleri ile diğer memurların has ve zeametleri idari ve mali bakımından bazı imtiyazlara sahip serbest tımarlar olarak muamele görmekteydi. Bu tımarlarda başta öşür ve haraç olmak üzere rüsûm-ı serbestiye veya niyâbet, bâd-ı hava gibi isimler verilen bir takım vergiler normal sipahi tımarlarından farklı olarak tımar sahiplerince toplanmıştır. Rüsûm-ı serbestiye adı verilen vergilerin esasını ise cürüm ve cinayet veya cerime veyahut da kanlık diye adlandırılan para cezaları teşkil etmekteydi. Serbest tımarlarda bu cezai vergi, tımar sahibi tarafından alınır. Serbest olmayan tımarlarda ise, yarısı tımar sahibinin, diğer yarısı da subaşı veya sancak beyinindir. Ayrıca resm-i arûs, yâve gibi isimler verilen vergiler de rüsûm-ı serbestiye kapsamı içerisindeydi. Sahibinin rüsûm-ı serbestiye (bâd-ı hava) denilen vergileri alma hakkına sahip olmadığı tımarlara ise serbest olmayan tımar denilmekteydi. Bu tımarlar tımar sistemi içerisinde çoğunluğu oluşturmaktaydı. Bunların tahsil ettikleri başlıca vergiler öşür ve haraçtan ibaretti. Ancak serbest olmayan tımarlarda cerime adı verilen ceza tahsil edilirse, yukarıda belirttiğimiz gibi bunun yarısı tımar sahibinin, diğer yarısı da subaşı veya sancak beyinindi.

TAŞRA YÖNETİMİ (MERKEZİ YÖNETİMİN TAŞRA ÖRGÜTÜ)

Askeri temeller üzerine kurulmuş olan Osmanlı İmparatorluğunun merkezi yönetimi gibi,taşra örgütü yada yönetim bölümlenmesi de bu temellere göre düzenlenmiş ve dolayısıyla askerlik amaçlarıyla bağdaştırılmış olan toprak rejimine dayanmıştır.Başka bir deyişle, tara yönetim işleri de ilkece askerlik hizmeti karşılığında toprak geliri (dirlik) alan kamu görevlilerine bırakılmıştır.Kısacası, toprak rejimi Osmanlı devletinin örgütsel temelini oluşturmuştur. Bilindiği gibi, her şeyden önce askerlik amaçlarına uygun olarak düzenlenmiş olan Osmanlı toprak rejimi, miri toprak yada dirlik sistemidir.Bu sistemde, ülke toprakları mülkiyeti miri (devlet) de kalmak üzere yıllık vergi gelirlerine göre dirliklere ayrılmış ve bu dirlikler ilkece askerlik hizmetleri karşılığında belli kişilere bırakılmıştır.Kendilerine dirlik verilenler askerlik görevinin yanı sıra bulundukları yerin yönetim işlerinden de sorumlu tutulmuşlardır.Bu sistemde toprak geliri askerlik ve yönetim hizmetlerinin yürütülmesinde başlıca kaynak olmuş ve askeri komutanlıkla yöneticilik aynı elde toplanmıştır. Karşılığını toprak rejiminde bulan askeri örgütlenme, taşra yönetim sisteminin temelini oluşturmuş ve yönetim örgütü askeri hiyerarşiye göre biçimlenmiştir. İmparatorluğun ilk dönemlerinde askeri örgütlenmeye bağlı olarak ülke liva yada sancak adı verilen bölümlere ayrılmış ve başlarına birer askeri komutan niteliğindeki sancak beyleri atanmış durumdadır. Ancak imparatorluk genişledikçe taşra yönetiminde değişiklikler olmuş ve 3.Murattan başlayarak ülkede yeni bir yönetsel bölünme uygulanmıştır.Buna göre taşra yönetimi, yine askeri temeller üzerinde üç aşamadan oluşmuştur. Osmanlı yönetim sisteminin üst ve en büyük yönetim birimi <>tir.Başka bir deyişle ülke temel olarak eyaletlere bölünmüştür.Eyaletlerin başında bulunan beylerbeyi bir askeri komutan olduğu kadar bugünkü anlamıyla bir vali durumundadır.Çok geniş yetkileri olan ve bulunduğu eyalette padişahı temsil eden beylerbeyi, -şeri yargı işleri dışında- tüm devlet gücünü elinde bulunduran bir yüksek yöneticidir. Her türlü yürütme kararını almak, kamu gücünü kullanmak ve kadı dışında resmi görevlileri atama yetkilerini taşıyan beylerbeyi eyaletteki tüm görevlilerin kendisine bağlı olduğu bir otoritedir. Bu duruma göre Osmanlı İmparatorluğunun ilk dönemlerinde, eyalet düzeyinde yaygın bir yetki genişliği ilkesi yürürlüktedir. Eyaletler, özelikle yönetim işleri bakımından merkeze bağlı değildir.Ancak bu sistemin <> olarak anlaşılması yanıltıcıdır.Bunun nedeni, eyalet yönetiminin bir tüzel kişiliği bulunmadığı gibi, ayrı bir yönetim organından yoksun olmasıdır. Osmanlı yönetim sisteminde, eyaletler <> ayrılmıştır. Bu nedenle, yönetim örgütünün ikinci aşaması <>dır. Doğrudan beylerbeyinin (valinin) yönetiminde olan ve < > diye adlandırılan merkez sancağının dışındaki sancakların yönetimi sancak beylerine bırakılmıştır.Beylerbeyine bağlı ve onunkine benzer yetki ve sorumlulukları olan sancak beyleri yönetimlerindeki dirlikleri denetlemek ve sipahileri buyrukları altında tutmakla yükümlüdür. Beylerbeyinin yönetiminde olmaları nedeniyle, sancak beyleri de yetki genişliğinin bir temsilcisidir. Tüm yönetim görevleri, ilkece her yıl yenilenen ve karşılığında <> adıyla belli bir bedel ödenerek alınan görevlerdir. Vezirler ve sancak beyleri gelirlerini kendilerine ayrılmış olan dirliklerden (haslardan) sağlamaktadır.Ancak sancak beyleri haslarını kendileri yönetirlerken gerek merkezi yönetimin ileri gelenleri, gerekse valiler, dirlik olarak aldıkları başında bulunmadıkları sancakları, mütesellim, voyvoda yada muhassıl denilen kişiler aracılığıyla yönetmişlerdir.Böylece livalar içinde 64ü paşalara dirlik olarak ayrılmış ve kendine özgü bir biçimde yönetilmiştir. Taşra örgütünün üçüncü aşaması, <>lardır. Her sancak bir yada birkaç kazaya ayrılmıştır. Kaza belli özellikler taşıyan bir kasabanın, adalet ve yönetim işlerinde çevresindeki <> lerin merkezi olmasıyla ortaya çıkan bir yönetim birimidir. <> ların yönetiminden sorumlu olan kadılardır. Kadılar salt adalet işlerini değil, aynı zamanda yerel yönetim işlerini yürüten b-ve belediye hizmetlerini gözeten görevlilerdir.Doğrudan merkez tarafından atanan kadılara bu işlerinde yardımcı olan naip (yardımcı) lar subaşılar, kethüdalar vb.gibi görevliler vardır. Kırsal alanların ve köylerin yönetiminden ilkece tımarlı sipahiler sorumludur. Bunların görevleri, tarımsal denetim ve askeri yükümlülüklerin yanı sıra kamu düzenini sağlamaktır. Kısaca özetlemek gerekirse, Osmanlı taşra örgütünün temel ilkesi yetki genişliği olmuştur.Yöneticilerin doğrudan merkeze bağımlı olmaları nedeniyle , bu sistem, merkezin taşra yönetimi üzerinde tartışmasız bir otorite kurmasını sağlamıştır. İmparatorluğun en geniş döneminde ülke 44 eyalet, 163 livaya ayrılmış. 18. yüzyıl sonlarına doğruysa 26 eyalet, 163 liva ve 1800 kadar kazadan oluşmuştur.

Ancak temelini toprak rejiminde bulan Osmanlı taşra yönetimi tek biçim olmaktan uzaktır. Çeşitli eyaletlerde özel koşullara göre yönetim sistemi önemli değişiklikler göstermiştir. Bu durum tımar, rejiminin uygulanmadığı eyaletler için söz konusudur. Gerçi miri toprak sistemi İmparatorluk topraklarının çoğunluğunda uygulanmışsa da bunun dışında kalan bölgeler de vardır. Örneğin Bağdat, Basra, Mısır, Yemen, Habeş, Trablusgarp, Tunus ve Cezayiri Garb eyaletleriyle, Halep ve Cezayiri Bahrı Sefid (Ege kıyı ve adaları) eyaletlerinin kimi sancaklarında dirlik sistemi uygulanmamıştır.Merkez maliyesini beslemek üzere dirlik sistemi dışında tutulan bu ülkelere salyaneli (yıllıklı) eyaletler denmiştir.Öte yandan özel bir yönetim sistemine sahip eyaletlerde vardır.Örneğin Hicazın yönetimi (Mekke Şerifliği) Peygamber soyundan birine verilmiş. Bunların dışında Osmanlı İmparatorluğunun Doğu Vilayetlerinde serbest mirimiranlık ve yurtluk, ocaklık gibi ayrı yönetim biçimlerine de rastlanmaktadır. Öte yandan,Yavuz Sultan Selim zamanında, İran seferinde devlete bağlı kaldıkları gerekçesiyle kimi Sünni Kürt beylerinin sahip oldukları yerler yurtluk-ocaklık adıyla sancak sayıldığı için tımar ve zeametlere ayrılmışsa da, bunların mülkiyeti sahiplerinden alınmamıştır. Osmanlı İmparatorluğunda kent ve kasabaların ayı bir hukuksal varlığı ve kişiliği söz konusu olmamıştır.İstanbul dışında büyük-küçük tüm topluluk yada yerleşmeler taşra sayılarak salt merkezi yönetimin taşra örgütlenmesi içinde yönetilmiştir.Buna göre, hem yerleşme birimi bir kazaya karşılık sayılmış ve kaza yönetimine bağlanmıştır.Bu nedenle bugünkü anlamıyla yerel yönetimlerin Tanzimata kadar Osmanlı yönetim sistemi içinde yeri yoktur. Kısacası, Tanzimattan önce kent ve kasabalarda bugünkü anlamda belediye hizmeti gören bir örgüt yoktur. Bu dönemde topluluklara ilişkin kamu işleri devletin görev ve etkinlik alanı dışında kalmıştır. Yerleşmelerin bugün belediyelerce karşılanan ortak hizmet gereksinmeleri özel kuruluşlar ve örgütler tarafından karşılanmıştır. Gerçi adı geçen topluluklarda kadılara bugünkü belediye zabıtasının üstlendiği çeşitli denetim görevleri verilmiştir. Kadı, kent topluluklarında saptanmış ilkelere göre esnaf ve zanaatçıları, üretilen malların niteliğini, satış fiyatlarını subaşıların yada ihtisap ağalarının yardımıyla denetlemekle yükümlü tutulmuştur.Bu konuda esnaf loncaları da yiğit başları yada esnaf kahyalarıyla bir denetim işlevi üstlenmiş durumdadır.

Ancak toplulukların gereksinmelerini karşılamak üzere çeşitli alt yapı ve toplumsal hizmetleri yerine getiren kurum, Osmanlı İmparatorluğunda kendine özgü bir yeri, örgütlenme biçimi ve hukuku olan <>dır. Kamu yararına çalışan birer kuruluş olarak vakıflar, bugün belediye hizmetleri kapsamına giren su, aydınlatma, ulaşım, bakım, temizlik, sağlık, kültür ve eğlence gibi hizmetlerin yanı sıra her türlü toplumsal yardım işlevini yerine getirmede başlıca rolü oynamıştır. Vakıf, başta padişah ve ailesi olmak üzere varlıklı kişilerin mallarını hayır amacıyla bağışlamaları sonucu doğan bir kurumdur. Osmanlı hukukunda vakıf temellerini İslam hukukunda bulmuştur. İslam hukukunda vakfın tanımı tartışmalıdır. Osmanlı uygulamasında temel alınan Hanefi fıkhına göre taşınamaz bir malın belirli bir amaç uğruna ilgililerin yararlanması için Tanrının mülkü sayılması ve bireysel mülkiyet konusu olmaktan alıkonmasıdır. Vakıf mal alım-satım yada rehin ve ipotek gibi bireysel mülkiyete ilişkin tasarrufların konusu değildir. Miri toprakların vakfıysa toprağın mülkiyeti için değil, geliri için söz konusudur. Bu tür vakıflar <> sayılmıştır. Vakfın üzerinde devlet üstün bir denetim hakkına sahiptir. Devletin vakıflarla ilgisi giderek artmış ve sonunda devletle ilişkisine göre çeşitli vakıf türleri ortaya çıkmıştır.Bunlardan birincisi, ayrı bir hukuksal varlığı bulunmakla birlikte doğrudan devlet tarafından yönetilen <> vakıflardır. Bunların yönetimi devlet memurları yada 1826 dan başlayarak Evkaf Nezareti tarafından üstlenilmiştir. İkincisi, Evkaf Nezaretinin bir kamu denetleyicisi olarak değil, doğrudan vakıf organı olarak yönetime katıldığı <> vakıflardır. Üçüncüsüyse, devletin yönetimine katılmadığı mütevelliler tarafından yönetilen <> vakıflardır. Devletin bunlar üzerindeki denetim genel hükümler çerçevesi içinde ve kadılar aracılığıyla olmuştur. Bütün bu özel durumlara karşın, Osmanlı İmparatorluğunda taşra yönetiminin temeli sıkı bir merkezcilik olmuştur.

Büyük İmparatorluğun Merkezileşme Refleksi Batıda gerçekleştirilen sanayi devrimi etki alanındaki toplumların hemen her alanında büyük değişimlere neden olmuştur. Değişimin gerektirdiği yeniden yapılanma dinamiğine sahip olamayan toplumlar, bu dinamiğe sahip olanlar karşısında yıpranmış ve gerilemişlerdir. Bu toplumlar kurumsal yapılarını gözden geçirip yeniden şekillendirme ihtiyacı duymuşlar, bu işlerde değişimi yönlendiren toplumları örnek almışlardır. Askeri, hukuki ve idari alanlarda 17. yüzyıl başlarından itibaren Osmanlının zamanın gerektirdiği yenilikleri yapamamış olması devlet sistemini içeride ve dışarıda zayıf hale getirmiş, devletin karşılaştığı sorunları çözebilecek yeniliklerin yapılması kaçınılmaz olmuştur. 19. yüzyıla gelindiğinde Osmanlı modernleşme girişimlerinin temel amacı, merkezi idareye tamamen sadık bir ordu oluşturup bu ordu vasıtasıyla ekonomik kaynaklar ve ayanlar üzerinde merkezin kontrolünü sağlamaktı. Osmanlı bürokrasisi, kendi gücüne alternatif oluşturabilecek meşruiyet araçlarından uzak olan yerel ve yabancı gayrimüslim unsurların ekonomik kaynakları kullanmalarına müsamaha gösterirken, Müslüman halkın ve ulemanın desteğini alan ayanlara bu kaynakların kullanım fırsatını tanımamıştır. Liberalleşme, anayasallaşma ve demokratikleşme, modernleşmeyi halka yaymaktan çok, seçkinlerin konumlarını güçlendirmiştir. Modernleşmede merkezi idareyi alternatifsiz kılma çabaları Müslüman halk ve grupları yabancılaştırıcı bir boyuta varmış, gayrimüslim halk üzerinden Batı etkisi ve kurumlarının etkinliklerinin önü açılarak geleneğin modernleşmesini dışlayan bir yapılanmaya gidilmiştir. Osmanlıda modernleşme çabalarına ordudan başlanmış olmasında geleneksel askeri yapının yeni savaş teknikleri karşısında yetersiz kalmasının fark edilmesi kadar, modernleşme girişimlerinin karşılaşması muhtemel dirençlere karşı yenilikçi iradeyi destekleyen bir güç oluşturma amacı da etkili olmuştur. Ordunun modernleştirilmesi merkezi güçlendirerek diğer alanlardaki yeniliklerin önünün açılmasında işlevsel olacaktı. Batıdaki gelişmeler hakkında bilgi sahibi olan III. Selim, yalnızca idari ve askeri alanı değil, sosyo-ekonomik alanı da kapsayan bir değişim tasarlamıştı. Bu proje çerçevesinde 1793 yılında tımar ve zeamet kanununu çıkarmış, bu kanunla tımar ve zeamet uygulamalarındaki aksaklıklar giderilerek eyaletlerde valilerin (ve onların şahsında merkezin) konumu güçlendirilmeye çalışılmıştır.

III. Selim, Orduyu yeni bir eğitime dayalı olarak yenileştirmeyi, ulemanın etkinliğini azaltmayı ve Avrupadaki bilimsel ve ekonomik gelişmeleri aktarmayı amaçlamıştı . Bu süreçte, askeri okullarda Batılı bir eğitim alan subaylar yeni bir aydın sınıf oluşturmuş, Batıda elçilikler açılmış, buralarda görev yapan elçiler Batıdaki gelişmelerin aktarılmasında rol oynamışlardır. Anlayış ve kavrayış farklılıklarıyla bu kesim II. Mahmut ve Tanzimat dönemi modernleşme çabalarında önemli işlevler görmüşlerdir. Padişah ve devlet otoritesinin sağlanmasının Anadolu ve Rumelinin güçlü ayanlarıyla anlaşmayı gerektirdiği düşüncesiyle onlarla bir görüşme yapılmış ve Sened-i İttifak adı verilen belge imzalanmıştır. Bu belgeyle ayanlar kendilerini padişaha ve merkezi otoriteye kabul ettirmiş olsalar da, merkezi otoritenin varlığını tehdit edecek bir özerkliğe kavuştukları söylenemez. Yine de bu belge merkezi otoriteyi rahatsız etmiş ve II. Mahmut gücünü artırınca bu belgenin aslını yok etmiştir. Daha sonra, ulema ve İstanbul halkının desteğini alarak yeniçerileri acımasızca ortadan kaldıran II. Mahmut, Anadolu ve Rumelinin önde gelen mülk sahiplerini etkisizleştirmesine karşın, bunların Tanzimat döneminde ve sonrasında varlıklarını sürdürdükleri ve yeniliklere karşı olumsuz tavır sergilemeye devam ettikleri görülecektir . Osmanlı ayanlarının genelinde merkezi otorite tarafından tanınmak dışında bir otonomi isteğinin bulunmadığını ifade etmiştik. Bu dönemde İmparatorluğun merkezi idaresindeki zafiyet ve bu zafiyeti giderme girişimleri ayanları ötekileşme sürecine itmiştir. Bu durum, onların merkezi yönetim tarafından daha büyük bir tepki ile karşılanmalarını doğurmuştur.

Osmanlı İmparatorluğunun duraklama, gerileme ve dağılma süreçlerinde girişilen reform çabaları merkezi-bürokratik bir devlet yapılanmasını sağlamayı amaçlamıştı. Özellikle 18. yüzyıldan itibaren karşılaşılan ekonomik, askeri ve toplumsal sorunlar yönetimde ve halkta gelecek adına bir ümitsizlik doğurmuş, bunun sonucunda yönetimlerde sorunların tartışılması için danışma meclislerinin sayıları artırılarak idarenin etkinleştirilmesi amaçlanmıştır. Yine bu çerçevede, III. Selim reformlarının yasalaşmasıyla merkezin gücü etkinleştirilmiştir. Reformlara yaklaşımlar arasında farklılıklar görülmesine karşın bunlar özde değildi; bütün reform girişimlerinde belirleyici olan merkezi devletin etkinliğini artırarak, ülke genelinde merkezi kontrolü sağlayan mekanizmaların geliştirilmesiydi. Bu yaklaşım II. Mahmut dönemine damgasını vurmuştur. Mardinin vurguladığı gibi, Sened-i İttifak ayanlar üzerinde devlet kontrolünü sağlamayı amaçlamış ve Batılı anlamda merkezi bürokratik bir devlete dönüşümün ilk adımlarından biri olmuştur. Aynı şekilde Karpat , ayanların ortadan kaldırılmasını, toplumsal ve ekonomik açıdan önemli gelişmelerin başlangıcı olarak görmektedir: İlk olarak, taşranın ekonomik kaynaklarının mutlak hakimiyeti tekrar devletin oldu; ikinci olarak, sultan ve bürokrasinin yönetim yetkisini paylaşacak bir güç odağı kalmadı; üçüncü olarak, bürokrasi ekonomik kaynakların kontrolü ve yetki paylaşımına neden olabilecek sosyal gruplara tepki geliştirdi. Bu merkezileşme süreci, yeniçerilerin kaldırılması ve ardından Bektaşi dergahının kapatılması, evkaf vekaletinin kurulmasıyla devam etti. Ahmadın belirttiği gibi; II. Mahmut dönemi reformcuları bir yandan, vilayetlerdeki yerel liderler ve başkentteki yeniçeriler karşısında merkezi idarenin otoritesini güçlendirmeye çalışırlarken; diğer yandan, padişahın mutlak otoritesi karşısında Babıali memurlarına özerklik kazandırmaya çalışmışlardır. Bu amaçla özerk hareket edebilen yeniçeri ağası yerine başkomutan ve savaş bakanından emir alan seraskerlik kuruldu. Sultanın hane halkı üst makamlara getirilerek bakanlıklar esasına dayanan hükümet yapısının ve modern bürokrasinin temelleri atıldı. İdari alandaki reformlarla Babıali memurlarının büyük imtiyazlar kazanmaları, bürokrasiyi daha güçlü bir hale getirdi ve bu süreçte ulemanın gücü zayıfladı. Ulemanın güç kaynağı olan vakıfların onların elinden alınarak evkaf müdürlüğüne bağlanması ve daha önce saraydan tamamen bağımsız olan şeyhülislamlığın devlet dairesi haline getirilerek özerkliğinin sona erdirilmesi, medreselerin idare ve denetimi, öğretmenlerin ve yargıçların atanması hatta fetva verme yetkisinin şeyhülislamdan alınarak yeni kurulan ilgili nazırlıklara verilmesi, Lewisin belirttiği gibi merkezileşme yolunda atılan önemli adımlardandır. Ulemanın toplumsal kontrolü kaybetmesindeki diğer önemli nedenler ise, laik bir hukuk ve eğitim sisteminin yaygınlaşması ve basının hayata girmesiyle ideoloji üreten yeni odakların oluşmasıdır. II.Mahmuttan sonra ordunun reformcu çizgide yeniden inşa edilmesiyle, reformcular, taşra ayanlarına, mutaassıp ulemaya ve taraftarlarına karşı sağlam bir müttefik ve güven merkezi oluşturmuşlardır. II. Mahmut döneminde, önceki merkezileşme çabalarında belirleyici olan saray ve geleneksel Osmanlı kurumlarının güçlendirilmesi yaklaşımından farklı olarak, modern-bürokratik bir temelde şekillenen ve görece geleneksel kurumları dışlayan merkezi bir devlet aygıtı geliştirme yaklaşımı dikkati çeker. Modern bürokratik devletin oluşumuna öncelik verilmesi, bürokratların diğer toplumsal sınıflardan daha ayrıcalıklı bir konuma sahip olmalarını da beraberinde getirmiştir. İmparatorluğun içindeki gelişmeler kadar dışındaki gelişmeler de modern bürokratik devlet örgütünün oluşturulmasına katkı sağlamıştır.

Askeri alanda yapılan büyük reformlar, askeriyenin yönetimdeki etkisini azaltarak bürokratik idareye geçiş zeminini hazırlamıştır. Özellikle gelişmelerin, Osmanlı devletinin varlığını sürdürmesinin askeri gücünün yanında Avrupa devletleriyle diplomatik ilişkilerine bağlı olduğu düşüncesini doğurması, merkezi ve bürokratik bir yapılanmayı gerekli kılmıştır. Bürokrasideki akılcılaşma ile merkezi iktidarın eski yapısı modernleştirilmeye çalışılmış, hükümet yapısında sorumluluk ve yetkileri faaliyet alanlarıyla sınırlı olan nazırlıkların oluşturulmasıyla önceki dönemlerde padişah, sadrazam ve şeyhülislamda toplanmış olan yetkiler dağıtılmıştır. 1835 yılına gelindiğinde merkezi hükümet kalemiyye, seyfiyye ve ilmiye olmak üzere üçlü bir yapıya kavuşturulmuştur. Bilim ve teknik alanındaki ihtiyaçlar temelinde Babıalinin bakanlıklara bölünmesiyle bürokrasisinin geleneksel yapının güçlü sınıfları olan asker ve ulemanın otoritelerini elde etmesi amaçlanmıştır. Hükümet dairelerindeki bürokratik düzenlemelere yönetici ve kalemiyye mensuplarının her yıl yeniden atanması geleneğinin kaldırılması ve memurlara düzenli maaş verilmesi uygulamalarıyla devam edilmiştir. Memurların mallarına el koyma esasına dayalı geleneksel cezalandırma usulünün yerine suçların ve cezalarının tanımlanması esasına dayalı bir sisteme geçilmesi, akılcı bürokratikleşme doğrultusunda önemli bir adımdır. Aynı amaçla vilayet yönetimlerinde nüfus sayımları ve kadastro verilerinden yararlanarak herkesten gücü ölçüsünde vergi almaya yönelik bir kurumsallaşmayı sağlamak için mültezimlerin yerine merkezi hükümetin maaşlı muhassılları görevlendirilmiştir. Yenilikler askeri ve idari alanla sınırlı değildi.

Bu doğrultuda, tüm halk tabakalarında ortak olan halk kılığı belirlendi. İlköğretim zorunlu hale getirilirken, yükseköğretim yapan Harbiye ve Tıbbiye okulları açıldı. Yüksek ihtisas için Avrupaya öğrenciler gönderildi. Türkçe ve Türkiye konusunda yazılan Fransızca eserlerden tercümeler yapıldı. II. Mahmut hükümet merkezini keyfilik temelinde şekillenen bir yapılanmadan arındırarak kanun ve kurallara dayanan ve yeterlilik ölçütleriyle belirlenen akılcı-bürokratik bir yapılanmaya tabi tutmuştur. İdarenin akılcılaştırılması ve etkinleştirilmesi yoluyla İmparatorluğun gücünü tebaa üzerinde hissettirerek eyaletlerin merkeze bağlılığı sağlanmıştır. Merkezden eyaletlere atanan ve merkeze bağlı çalışan memurlar aracılığıyla bu yapılanmanın eyaletlerde de yaygınlaştırılmasına çalışılmıştır. Merkeziyetçi bürokratik yapılanma doğrultusunda vilayet yönetimlerinde valilerin maaşa bağlanmasıyla merkezi idareden bağımsız olarak vergi toplayıp harcamalarının önüne geçilmiştir. Yine köy ve mahalle muhtarlıklarının kurulması, nüfus sayımının yapılması, posta teşkilatının kurulması ve yabancı ülkelere seyahat için pasaport uygulamasına geçilmesi merkeziyetçi bürokratik devletin kurulması adına atılmış önemli adımlardı. 1831 yılında yapılan genel nüfus sayımı, eyaletlere ait nüfus ve emlak bilgilerinin tespitini sağladığı gibi, askerlik işleri, vergilerin tahsili ve bu işlere ait kayıtlarının tutulması gibi konularda merkezi bir yapılanmaya katkıda bulunmuştur.

Aynı yılda Takvim-i Vekayinin yayınlanmaya başlanması, merkezi hükümet ile eyaletleri yaklaştırmış, özellikle memurların okumaları sağlanarak merkezin görüş ve politikalarının eyaletlerde etkin olmalarına çalışılmıştır. Yolların yapımı, telgrafın (1855) ve demiryollarının kullanımının başlaması ve seyahatler için mürur tezkereleri, ülke dışına seyahat edebilmek için pasaport kullanılmaya başlanması ve ülke genelinde örgütlenmiş olan bir polis teşkilatının hayata geçirilmesinin önemi hakkında araştırmalar yapılması merkezi devlet örgütlenmesi için atılmış adımlardandır. Merkezi hükümet yapısında gerçekleştirilen bürokratik örgütlenme, merkezde odaklanıp eyaletlere doğru genişleyen bir dalgalanma hareketi halinde genişleyerek eyaletleri hükümet merkezine bağlamıştır. Böylece II. Mahmut dönemi modern bürokrasinin oluşum aşamasını temsil etmiştir. İç ve dış toplumsal ve ekonomik koşulların sonucunda gerçekleştirilen bu oluşum daha bilinçli reform çabalarıyla geliştirilme ihtiyacındaydı.

CUMHURİYET DÖNEMİ VE TANZİMAT DÖNEMİ

meclisleri, 1864 ve 1871 vilayet nizamnameleriyle mahalli grupların merkezi idarenin kararlarına katılmaları kurumsallaştırılmıştır. Yine muhassıllık meclisleri ve vilayet idare meclisleri parlamenter yönetime doğru giden ilk adımlar olarak merkez-vilayet yakınlaşmasında önemli işlev görmüşlerdir. Öyle ki, ilk Osmanlı mebuslar meclisi üyeleri, vilayet idare meclisi üyeleri arasından seçilen, valinin tayin ettiği kişilerden oluşmuştur. Vilayetlerin ve kazalarının yeniden düzenlenişinde, merkezden uzak, ticari faaliyetler sonucunda belirli bir gelişmişlik kazanan ve gelişmişlikleri derecesinde merkezi yönetimin kontrolünden uzaklaşan İzmir ve Beyrut gibi şehirler İmparatorluğun vilayet merkezleri yapılarak merkezi idarenin etki alanında tutulmaya çalışılmıştır. Yine, güçlü Avrupa devletleriyle yapılan Dostluk ve Serbest Ticaret Antlaşmaları, yerel idarecilerin merkezi idareye karşı ayaklanmaları karşısında Avrupa devletlerinin özellikle İngilterenin yardımını sağlamayı dolayısıyla merkezi idarenin etkinliğini artırmayı amaçlamıştır. Bir yerde hakimiyet kurulması ve bu hakimiyetin uzun süreli olması, hakim olan otoritenin merkeziyle hakimiyet bölgesi arasında ulaşım ve etkileşimi sağlayan araçların verimliliğine bağlıdır. Bu anlamda, Tanzimat dönemi yöneticileri merkez ile çevre arasındaki ilişkileri sağlayan araçların öneminin farkındaydılar. Yolların özellikle de karayollarının geliştirilmesi Tanzimat dönemi valilerinin öncelikli amacıydı. Yine telgrafın kurulması (1853) merkeziyetçi de netime katkıda bulunmuştur.Bu dönemde yabancı vapur şirketlerinin yanında Türk vapur şirketlerinin kurulmasıyla deniz ulaşımı geliştirilmeye çalışılmıştır. Böylece, deniz, demir ve kara yollarının geliştirilerek ülkede ulaşım ağının yaygınlaştırılmasına yönelik faaliyetlerle merkezi yönetim güçlendirmeye çalışılmıştır. Devlet, modern bürokratik bir anlayışla yeniden yapılandırılırken, geleneksel teokratik unsurlar tedricen kaldırılmak, en azından denetim altında tutulmak istenmiştir. Tanzimat döneminde merkeziyetçiliğin pekiştirilmesi için tekke ve medreseler yakınlaştırılarak tarikatlar denetlenmeye çalışılmıştır.

Meclis- i Meşayih vasıtasıyla tarikatlar, mensuplarının gözetim altında tutulmalarını sağlayacak hiyerarşik bir yapıda ve tek çatı altında birleştirilmeye çalışıldı. Fakat medrese-tekke ayrımının devam etmesi, Mevlevilik ve Nakşibendilik dışındaki tarikatların halkın ilgilerini çekmesi gibi nedenlerle bu projede başarı sağlanamadı.Dini otoritelerin kamusal konumlarının sınırlandırılması bağlamında Gülhane Hatt-ı Hümayununun hükümlerinin dini içerikli olmaması, kadıların yerel yöneticilikten uzaklaştırılması ve şeriat dışı mahkemelerin kurulması, Osmanlı reform çabalarının genel karakteri olan toplumsal güç odaklarının merkezi otorite karşısında pasifize edilmesi eğilimine uygundur. Bu süreç sonunda klasik örgütsel yapısını koruyan Meşihat-ı İslamiye ve diğer dinsel kurumlar merkezi kontrole açık hale getirilmiştir. Yine, Osmanlı ekonomisinde yeterli bir örgütsel yapısı olmayan maliye, modern merkezi bir devlet denetimi açısından sorun oluşturuyordu. 18. yüzyıl boyunca tarım ve üretim alanlarında büyük açılımlar gerçekleştiremeyen Osmanlı maliyesi, gelir ve gider dengesi sağlamak için bir tür merkezi yapılanma ortaya koymuş ve bu doğrultuda kurumsal düzenlemeler yapılmıştır. Merkezi yapılanmayı gerekli kılan temel nedenler savaşlarda alınan mağlubiyetlerin ekonomik sonuçları, askeri reformların maliyetleri ve vergilerin toplanmasında aracıların çokluğu ve çeşitliliğiydi. Tanzimat döneminde merkezden gönderilen muhassıllar ın önemli bir amacı vergi tahsilinde aracıları kaldırarak merkezi ve sağlıklı işleyen bir vergi sistemi ortaya koymaktı. Pratik alanda geleneksel uygulamaların devam etmesi Osmanlı maliyesinin kontrolünü zorlaştırıyordu.

Malyenin merkezi bir denetime tabi tutulması çalışmaları, geleneksel uygulamaların yerine akılcılaşma temelinde işleyen kurumsal uygulamaların benimsenmesiyle sürdürülmüştür. Tanzimat döneminde devlet yapılanmasında somut büyük gelişmeler sağlanmasına karşın, kültürel alandOsmanlı Devletinde merkezî yönetimin taşradaki uzantısı olarak esas itibariyle sancaklar ve sancaklardan oluşan eyaletler mülkî idareyi meydana getiriyordu. Tanzimat öncesi dönemde günümüzdeki anlamda anayasal düzenlemeler olmadığından bu yönetim birimlerinin ilk anayasal dayanaklarını Tanzimat dönemi anayasalarında ve fermanlarında aramak gerekir. Tanzimata gelinceye değin mülkî yönetime ait dikkati çeken yasal düzenlemeler rastlanmamakla birlikte, devletin gerek yapısında gerekse işleyişinde yenilenme gereksinimi kendini hissettirir duruma gelmiştir. Ancak bunun için II. Mahmut dönemini ve Tanzimatı beklemek gerekecekti. Nihayet Büyük Reşit Paşa sadaretinde 3 Kasım 1839 tarihinde ilan edilen Gülhane Hatt-ı Hümayunu Devlet yönetiminde önemli değişiklikleri gündeme getirmiştir. Tanzimattan önce Osmanlı Devletinin taşra yönetimi eyalet sistemine dayanırken, bu dönemle birlikte taşra örgütlenmesinde Fransadan örnek alınan il sistemine geçilmiştir. On dokuzuncu yüzyılda görülen anayasal hareket, Osmanlıların ilk olarak yönetsel sistemi yeniden düzenleme gereksinimini hissetmelerinden başlayarak Devletin siyasal-bürokratik kurumlarının gelişmesinde zirveye ulaşmasını betimlemekteydi. Tanzimat reformları ve yönetsel sistemin daha rasyonel ve daha düzenli bir yapıya oturtulmasına yönelik atılan adımlar, temsil ve yasama işlevlerine sahip kurumların gelişmesi yoluyla genel anlamda salt anayasal bir hükümete katkıda bulunmamış, bununla birlikte Devletin çeşitli memleketleri ve halkları bu dönemde üstü kapalı ya da açık olarak anayasalar elde etmişlerdir.Osmanlı imparatorluğunun yönetsel sistemini ve özellikle mülkî yönetim yapısını, mîrî toprak rejiminin egemen ve işlevsel olduğu ve bu rejimin bozulup toprağa özel mülkîyetin geldiği dönemler olmak üzere iki ayrı evrede incelemek de olanaklıdır. Kuruluş ve Yükseliş Dönemlerinde, Tanzimat sonrasıyla kıyaslandığında idarî sistem daha patrimonyal özellikler gösterir. Yüzyıllardır Osmanlı topraklarında egemenliğini sürdüren pratik bir taşra yönetimi tarzı sayılabilen tımar sistemi ve eyalet yapılanması bozulup özel ve küçük mülkîyetin yaygınlaşmasıyla birlikte, küçük üretici birimleri temeline dayanan Bonapartçı taşra yönetiminin ve il sisteminin Vilayetler Nizamnâmesine örnek alınması, daha ağır ve denetleyici bir merkeziyetçiliğin devlet yönetimine yerleşmesini başlatıyordu. Eyalet sisteminden vilayet sistemine geçilirken Fransız il yönetimi doğrudan doğruya devlet yönetimine aktarılmış ve bu yeni anlayış o yüzyıl içinde (on dokuzuncu yüzyıl) taşra yönetimi ile ilgili birçok yasal düzenlemenin temel ekseni olmuştur. İl sisteminde örnek alınan Fransada ülke yönetiminin coğrafik yapıları bir sürekliliğe oturmuş, bu yapının iskeleti ise Fransız İhtilalini yapan devrimcilerin çizmiş oldukları biçime dayanmıştır. Belediyeler ve departmanların (illerin) on sekizinci yüzyılın sonunda aldıkları biçim, Bonaparte tarafından çok az bir değişiklik yapılarak, ancak genel olarak mevcut yapısı korunmak suretiyle, taşranın yönetsel örgütlenmesi belli bir sistem çerçevesinde sağlamlaştırılmıştır.

Tanzimatla gelen yenilik hareketleri içinde önemli bir konumu bulunan taşranın yeniden yapılandırılmasında, bu hareketi destekleyenlerin, Batı yönetim biçimini, bunun içinde de Fransayı referans almalarını sıradan bir tercih olarak görmemek gerekir. 1864 Vilayet Nizamnâmesi Bilindiği üzere 1864 Vilayet Nizamnâmesi Avrupa devletlerinin, İmparatorluk sınırları içindeki Hıristiyan tebaanın, kötü şartlar altında bulundukları iddialarını önlemek üzere yürürlüğe konulmuştur. Ülke yönetimi için oldukça yeni olan bu mülkî düzenleme, önce Mithat Paşanın vali olarak tayin edildiği ve Niş, Silistre ve Vidin Vilayetlerinden oluşan Tuna Vilayetinde uygulanmış, kazanılan başarı, 1867deki Nizamnâme ile uygulamanın genişletilmesine yol açmış, 1817de kabul edilen Nizamnâme yoluyla bu sistem geliştirilmiştir. Bu tarihten sonra il oluşturulması uygulamaları yaygınlaştırılmıştır. Esasında, Osmanlı Devletinin klasik eyalet örgütlenmesinin dışına çıkan ilk taşra örgütlenmesi 1861de Lübnanda gerçekleştirilmişti. O dönemde Avrupa devletlerinin baskıları ve azınlıkların başkaldırıları, Osmanlı bürokratlarını taşra yönetimini yeniden yapılandırmaya zorlamıştır. Bu konudaki ilk girişim ise, Cebel-i Lübnan verilen özerk statü oldu. Lübnanda yaşanan karışıklıklar ve olaylar neticesinde, dış devletlerin de (İngiltere ve Fransa) müdahalesi ile, hükümet, bölgedeki egemenliğini korumak için Lübnana 1861 yılında özerk statü vermek durumunda kaldı. Bu doğrultuda hazırlanın Cebel-i Lübnan Nizamnâmesine göre, Cebel-i Lübnan, başkentten tayin edilecek Hıristiyan bir mutasarrıf tarafından yönetilecek ve bu mutasarrıfın başkanlığında Lübnandaki etnik kesimlerin temsilcilerinden oluşan bir meclis görev yapacaktı. Cebel-i Lübnana verilen ayrıcalıklı statü, bazı endişeler dolayısıyla Bâbıalîyi yeni arayışlara sevk etti. 1864 Vilayet Nizamnâmesi bu endişe ve arayışların bir neticesi olmuştur. Tanzimat hareketi güçlü bir merkezî yönetimi esas aldığından, bu amaca yönelik reformlara ağırlık verdi. Bu dönemde iltizam kaldırıldı, vergileri toplamakla Padişah tarafından atanan muhassıl-vergi tahsildarı adındaki memurlar görevlendirildi. II. Mahmut dönemini başlatan 1839 tarihli Gülhane Hatt-ı Hümayunu ile birlikte valilerin yetkileri kısıtlanmış, özellikle malî işlere doğrudan müdahale etmeleri önlenmiştir. Mal, can, namus güvenliği ile birlikte vergi adaleti ve askerlik gibi konular fermanın özünü meydana getiriyordu. Fermanın yürürlüğe girmesiyle başlayan yeni dönemde taşra yönetimini kapsayan nizamnâmeler birbiri ardınca uygulamaya geçirilmiş ve yeni bir takım kurumlar oluşturulmaya başlanmıştır. Yukarıda belirtildiği gibi 1860lı yıllarda ilk vilayet uygulamaları başarıyla sürdürülürken bir yandan da meclisler kurulması, Müslüman ve Hıristiyan vatandaşların bu meclislere katılımı sağlanmaya çalışılmıştır. Özkayaya göre 1840da kurulan meclisler, taşradaki işlerin yürütülmesinde ve taşranın düzeninde önemli bir role sahiptir. Memleket meclisleri, küçük meclis ve eyaletlerde ise büyük meclis adı altında görev yapan meclisler 1849a kadar varlıklarını devam ettirmişlerdir. Muhassıl meclisleri bir çeşit yerel yönetim kurulu olup, bu meclise yörelerinin ileri gelenleri seçimle katılmaktaydı.

Böylelikle, il yönetiminde Padişah (I. Abdülmecit), valilerin güçlerini hedef tutan ve halka danışma esasına dayanan farklı ve cesur bir deneye girişiyor ve illerde kurulan idare meclisleriyle gayri müslimlere kendi ruhanî önderleri aracılığıyla bu yönetim konseylerinde temsil edilme hakları veriyordu. Bakanlar Kurulu, 1 Mart 1840dan itibaren vali ve diğer yöneticilere sabit maaşlar vermek, terfi etmek için çalışmalarını kanıtlayanları daha önemli görevlere getirmek, Bâbıalînin kullanacağı belirtilmiş olan vergilere valilerin el koymasını engellemek ve valilerin kendi çıkarları için, halkı suiistimal etmelerine fırsat verebilen iltizam usulünü kaldırma kararlarını alıyordu. 1876 Anayasasına gelinceye kadar, Gülhane Hattı-ı Hümayununu izleyen yıllarda 1864 ve 1871 Vilayet Nizamnâmeleriyle Fransız örneğine uygun il birimleri kurulmakla yetinilmeyip, yerel ve bölgesel meclisler kurma yolunda da gidilmiştir. I. Meşrutiyet dönemine ait bu düzenlemeler bugün de ülke taşra yönetiminin temel birimleri olan illerin yönetsel ve hukuksal bir yapı olarak devlet yönetimi içine yerleşmesini sağlamış ve o dönemden bugünlere il sistemi çok büyük değişikliğe uğramamıştır. Meşrutiyet dönemine geçmeden önce, il yönetiminin yasal çerçevesinin esasını ve ana ilkelerini ortaya koyan vilayet nizamnâmelerinde ön plana çıkan hükümlere eğilmek faydalı olacaktır. Vilayet (il) unvanının ilk kez kullanıldığı hukukî metin olan ve Mithat Paşanın tayin edildiği Niş Valiliğindeyken oradaki başarısı üzerine üç vilayetin (Niş, Silistre, Vidin) Tuna Vilayeti adı altında birleştirilmesiyle 1864de Meslis-i Valadan çıkarılan Vilayet nizamnamesi, taşra örgütlenmesini yeni baştan düzenlemiştir. Eski eyaletlerin yerine sancak kaza ve nahiyelerden oluşan vilayetler kurulmuştu. Vilayetlerde valilerin, sancaklarda mutasarrıfların, kazalarda kaymakamların başkanlıklarında meclisler bulunacaktı. Esasen gerek II. Mahmut ve Abdülmecitin, gerekse Mustafa Reşit Paşanın amaçları parlamenter bir sistem kurmak değil, merkezî otoriteyi sağlamlaştırarak, iyi işleyen modern bürokrasiye sahip bir devlet yönetimi kurmaktı. 1864 Vilayet Nizamnâmesi, vilayetin mülkîye, maliye, güvenlik ve politika işlerinin, yönetim ve hukuka ait işlerinin ve hükümlerin yürütülmesinin Padişah tarafından atanan bir valiye verildiğini, vilayetin valisinin bütün devlet emirlerinin uygulanmasına memur olduğu gibi, belirlenen görev sınırları dâhilinde vilayetin iç işlerini yürütmekle görevli ve yetkili olduğunu belirtir. Vilayette Defterdar, Mektupçu, Umuru Hariciye Memuru, Umuru Nafıa Memuru, Umuru Ziraiye ve Ticariye Memuru bulunacağından bahseden Nizamnâme, valinin maiyetinde ve reisliği altında bir idarî meclis bulunacağını, bu meclisin, Şeri Hükümler Müfettişi ile Defterdar, Mektupçu, Hariciye Müdürü ve ikisi Müslim ve ikisi gayri Müslim halktan seçilen kimselerden oluşacağını açıklar. Babıâlinin, Avrupa devletlerinin ıslahat istekleri ve bu yöndeki baskıları sonucunda girişilen taahhüd ve uygulamalarından biri olma özelliğini taşıyan, vilayet yönetiminin düzenlenmesinin ilk belgesi olan ve Tuna vilayetinde uygulanmaya başlanan 1864 Vilayet Nizamnamesi, Osmanlı yönetim sistemi ve Osmanlı toplumu için oldukça farklı ve yeni bir yönetsel örgütlenme tarzıydı. Geçirdiği tecrübe devresi esnasında görülen noksanları giderilip yenilendikten sonra, Nizamnamenin hükümleri diğer vilayetlere yaygınlaştırılmıştır.

Osmanlı Devletinin, kurumsal kuralların ve tımar sisteminin yıkılmasıyla eyaletlerin yönetiminin yeniden organize edilmesi sorunuyla karşı karşıya kalması, vilayet uygulamasına geçilmesinde temel etkenlerinden biri olmuş, ayrıca 1839 ve 1856 Fermanlarıyla ortaya konulan yenilenme hareketlerinin de önemli unsurlarından birini oluşturmuştur. Böylelikle III. Selim ve II. Mahmutun sistemi yeniden düzenleme istek ve gayretleri temel yapıya dokunmadığı için somut sonuçlar getirmese de, Gülhane Hattının ilanıyla başlayan Tanzimat Dönemi yönetimi problemi daha temelli olarak ele alınmış ve il sistemine geçilmiştir. 1871 İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi İlk kurulması yönündeki faaliyetler 1864 Nizamnamesinden sonra hızlanmaya başlamış ve 1871 Nizamnamesi ile bu uygulama ülke sathında kurumlaşma yoluna girmiştir. Model olarak Fransız département sisteminin benimsendiği ve ondan bile merkeziyetçi bir eğilimin göze çarptığı 1864 düzenlemesinin ve merkeziyetçi yönetime yönelik reformcu uygulamaların tepkisiz kalmadığını belirtmek gerekir. Uzun bir süre devam eden tepkiler, bazı bölgelerde tutucu nitelikteki ayaklanmalara kadar varmıştır. Anadolunun bazı yerlerinde de yeni yönetsel yapıya karşı yerel eşraf türlü tepkiler göstermiştir. Zaten Tanzimat reformları bir bütün olarak sadece Türkiye gerçeğini içine almıyor, bununla birlikte, Balkanlar örneğinde olduğu gibi Anadolu dışındaki topraklarda da etki ve yankıları oluyordu. İl reformunu gerçekleştiren 1864 Vilayet Nizamnamesinden sonra 1871 yılında yürürlüğe giren Vilayet Nizamnamesi ülke yönetiminde bir takım değişiklikleri ortaya çıkarmıştır. Bunlardan en önemlisi, Nahiye adı altında yeni birimlerin kurularak, merkezî yönetimin taşra örgütlenmesinin vilayet , sancak, kaza, nahiye ve köy biçiminde kademelenmesi olmuştur. Bu Nizamnâme özellikle İdare Meclisinden, Belediyeden, Nahiyeden ve taşra yönetimin kademelenmesinden bahsetmektedir. Vali, yine il sisteminin genel yöneticisidir. Valinin görevi, mülkî, malî, eğitim, sağlık ve güvenlik ile ceza ve hukuk işlerinin yürütülmesi esas olmak üzere çeşitli aslî kısımlara ayrılmıştır. Bundan sonra devletlerin yeni bir girişimi üzerine, hükümleri ülkenin her yanında geçerli olmak üzere (Ferman-ı Adalet) adı altında bir ferman yayınlanarak özel görevliler aracılığıyla vilayetlere gönderilmiş ve büyük devletlere de bu durum bildirilmiştir. Uygulamayı gözetlemek amacıyla bir de Meclis (Meclis-i İcraât) meydana getirilmiştir. Bu arada, 1867 ve 1871 arasında Osmanlı yurttaşlarına ait kanunlar bildiri kısmen gerçekleştirilirken, 1871e kadar bir kısım kanunlar (Örneğin, 1856da Ticari Usule Dair Kanun) çıkarılmış ve Tanzimat reformları, pek çok alanda etkisi görülen yeniden düzenlemeleri gündeme getirmiştir. Osmanlıda merkezciliğin geniş çapta uygulanması anlamına gelen yetki genişliği 1852de çıkarılan bir fermanla, tüm asker ve sivil memurların valiye bağlanması ve bu memurların eylem, atanma ve azillerinden valinin sorumlu tutulması öngörüsüyle yönetim sisteminde yerini almış, yetki genişliği eğilimin mantıkî uzantısı olarak merkezci yönetimin kuruluşunu tamamlayan 1864 ve 1871 Nizamnameleri bu durumu pekiştirmek suretiyle sonraki il yönetimi mevzuatına alt yapı oluşturmuştur. 1871 Nizamnamesi bazı gelişmelerin başlangıcı olma niteliğini de taşır. Anadoluda şehirlerde ve kasabalarda belediye kurulması bu tarihten sonra gelişmiş, İstanbul dışındaki yerleşim merkezlerinde Batıdaki anlamda belediye örgütü kurulmasının yasal temelini 1871deki bu düzenleme oluşturmuştur.

Bu Nizamnâmede Osmanlı yönetiminde klasik dönemden beri yönetimin en alt ve temel unsuru olan mahalle ve köy birimleri merkeziyetçi bir yaklaşımla yeniden düzenlenmiştir. İlgili hükme göre muhtarın memuriyetini kaymakam onaylamak durumundadır. 1871 Nizamnamesi, 1864 yılında yapılan düzenlemedeki aynı ilkeleri korumakla beraber, Genel Meclislerin görüştükleri işleri genişletmekte ve çoğaltmaktadır. 1871 yılı başında çıkarılan İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesi ve 1876 Anayasasının üzerinden çok geçmeden 1878deki ilk parlamentonun kabul ettiği Dersaâdet ve Vilayet Belediye Kanunu, kamu yönetiminde laikleşme sürecini hızlandırıcı etkiler yaptılar. Nizamnamelere ve Belediye Kanununa göre Vilayet, Liva, Kaza İdare Meclisinde ve şehirlerdeki Belediye Meclislerinde memurlardan başka ahalinin temsili esas kabul ediliyor ve gayri Müslim nüfusun temsilinde eşitlik sistemi amaçlanıyordu. Sözü edilen idare karar organlarından başka Vilayet Temyiz Divanı, Memleket Sandığı, Ziraat Komisyonu gibi ihtisas organlarında yarı yarıya temsil ilkesinin yasal güvence altına alındığı dikkati çekmektedir. 1876 Birinci Meşrutiyet Anayasası Birinci Meşrutiyet Anayasası olarak bilinen 1876 Anayasasında (Kanûn-i Esasîde) il yönetimi ile ilgili konuların yer aldığı görülür. İlk Osmanlı Anayasası olan bu önemli hukukî metin il yönetiminde yetki genişliği esasını getiriyordu. 1876 Kanûn-i Esasî döneminde, yetki genişliği (tevsi-i mezuniyet) ve görevlerin ayrımı (tefrik-i vezâif) anayasa kuralı iken, uygulamada mutlak bir merkeziyetçilik hüküm sürmüştür. Anayasaya yetki genişliği ve görevlerin ayırımı biçiminde giren bu yönetim esası, valilerin yetkilerini genişletiyor, görev ayırımı kavramıyla da aslında adem-i merkeziyet ilkesi anlatılmak isteniyordu. İlk Anayasa vilayetlerin yönetimine ilişkin meclislerle ilgili hükümlerde getirmekteydi. Buna göre İdare Meclisleri ile Vilayetler Genel Meclislerinin oluşturulacağı, bu meclislerin üyelerinin seçimi gibi konuların çıkarılacak özel bir yasayla düzenleneceği belirtiliyordu. Bilindiği gibi idare meclisleri, vilayet, sancak ve kaza merkezlerinde kurulan, yönetim konseyi tarzında çalışan kurumlardı. Bugünün il özel idarelerinin kaynağı olan vilayet genel meclisleri ise bayındırlıktan sanayiye, ticaretten tarıma, eğitimden vergi konularına kadar önemli görev ve yetkileri olan bir yerel meclis niteliği taşıyordu. Bu Anayasa kuvvetler ayırımı ve adem-i merkeziyet temeli üzerine yeni bir taşra yönetimi ve yerel yönetim anlayışı getirmesi bakımından yönetim tarihinin temel belgelerinden biri olmuştur. 1876 Anayasası döneminde il yönetimiyle ilgili Meclis-i Mebus anda yeni bir yasa çıkarılması gündeme geldi. Bunun üzerine Danıştayın hazırladığı Vilayetler Kanunu tasarısı, Meclis-i Mebus anda kabul edildi. Aynı meclisin onayından da geçen bu tasarı II. Abdülhamitin vetosuyla karşılaştı. Meclise geri gönderilen yasa tasarısını, Osmanlı-Rus savaşı ve diğer gelişmeler sebebiyle kapatılan Meclis-i Mebus an tekrar görüşemedi. II. Meşrutiyete kadar yasal çerçevede yetki genişliği gibi bazı kavramlar adı altında âdem-i merkeziyetçi taşra yönetimi gündeme getirilmişse de uygulamada merkeziyetçi bir il yönetimi ve merkez-taşra ilişkisi varlığını korumuştur. Esasında teori-pratik çatışma olarak adlandırılabilecek bu çelişkili durum 1908 yılında ilan edilen II. Meşrutiyet dönemi boyunca da il yönetiminde fiilen yaşanmış, âdem-i merkeziyete (yerinden yönetim) daha yakın düzenlemeler getirilmişse de, uygulamada vilayetlerdeki seçilmiş meclislerin, merkeziyetçi yapıdan uzaklaşmadıkları görülmüştür. Tanzimatın halkın girişim kabiliyetini ve inisiyatifini de yok ederek onun yerine bürokrasiyi ikame etmiş olması ve her şeyin bürokrasiye, devlete, başkente havale edilmesi süreci ve anlayışı. Meşrutiyet dönemlerini başlatan 1876dan sonra da devam etmiştir. 1913 İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkatı 1876 I. Meşrutiyet Anayasası ile anayasal hüviyete kavuşan İl Özel İdaresi, 1913 tarihli yasa ile oldukça gelişmiş ve çoğuna göre yetkili ve girişimci bir yapıya kavuşturulmuştu. İlin Genel ve Özel yönetimine dair esasları düzenleyen 13 Mart 1913 tarihini taşıyan İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunû Muvakkatı kaynağını Fransada 1790 yıllarında ve Napolyonun konsüllüğü zamanında kabul edilip 1838 ve özellikle de 10 Ağustos 1871 tarihinde geliştirilen kanunların hükümlerinden almıştır. Birinci kısmını il genel yönetimi konusunda ayıran 1913 tarihli Geçici Kanun, yetki genişliği ilkesini benimsiyordu. Yerel düzeyde yönetime katılma hususunda oldukça ileri düzeyde bir anlayışın sergilendiği bu Özel İdare Kanunu, yerel hizmetlerin yürütülmesini il halkının seçimiyle oluşan il yerel meclisine vermiştir. Böylelikle günümüzde dahi merkezî yönetimin yürütmekte olduğu yerel tüm hizmetler il genel meclisleri sorumluluğunda il özel idarelerine devredilmiştir.

Osmanlı Devletinin Meşrutiyet döneminde yazılmış olan ve yasa halini alamamış bu Kanun-u Muvakkatın, il özel idaresinin tüzel kişiliğini, kendisine has görev ve yetkileri ile mal varlığını belirlemiş olmakla beraber, bu kurumu istenen özerkliğe kavuşturduğu yine de söylenemez. Fakat, daha önce de değinildiği gibi bu girişimle, yeni yetkilerle donatılmış bir İl Mahalli İdaresi kurulması hedeflenmişti. 1913 tarihli İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkatı, İlin Genel Yönetimi ve İlin Özel Yönetimi olmak üzere iki bölümden oluşmuştur. Birinci bölümde İl Genel Yönetimine ilişkin belirtilen hususlar, 1864 yılında oluşturulan vilayet yönetiminin genel esaslarını korumaktaydı.Valileri güçlendiren ve ona yardımcı olmak amacıyla emrine verilen başta vali yardımcıları ve il şube müdürlerinin görev ve yetkilerini belirleyen geçici yasa, il genel meclisini korurken, il yönetiminde, vali ya da yardımcısının başkanlığında, naib, mektupçu, maarif müdürü, nafıa müdürü, ziraat müdürü ve müftü ile seçimle gelen üyelerden kurulu Vilayet İdare Meclisine yer vermiştir. Bu hukukî metnin getirdiği en önemli yenilik, ilin özel yönetiminde ortaya çıkmıştır. İlin Özel Yönetimi, vilayet ölçeğinde bir yerel yönetim kurumunu ifade ediyordu ve ilin yerel hizmetleri bu birimin yetki ve sorumluluğuna veriliyordu. Bugün yürürlükte olan İl Özel İdaresi Yasası, yukarıda temel özellikleri anlatılan 1913 tarihli bu geçici yasaya dayanmakta ve onun esas iskeletini korumaktadır. 1987 yılında yürürlüğe giren 3360 sayılı İl Özel İdaresi yasası, 1913 tarihli geçici yasada değişiklik yapılarak oluşturulmuştur.

Cumhuriyet dönemine gelinceye dek il genel yönetimi konusunda gerçekleştirilen yasal düzenlemeler ile ilk Anayasamızdaki (1876) konuyla ilgili hususlar böylece incelendikten sonra, 1921 Anayasasından başlamak üzere Cumhuriyet döneminde il genel yönetiminin anayasal ve yasal çerçevesi çizilmeye çalışılacaktır. 1921 Anayasası İlk Anayasamız olan ve meşrutiyetin eseri olarak kabul edilen 1876 Anayasası, Amerikan ve Fransız İnsan Hakları Beyannamelerinin Batıda açtığı modern anayasa hukuku gelişimine, çok geçmeden Osmanlı Devletinin de katılışının ilk vesikasıdır. Bu ilk Anayasadan sonra Ankarada kurulan T.B.M.M.nin ürünü olan ikinci bir Anayasa 1921 yılında kabul edilmiştir. Yoğun bir görüşme sürecinden sonra 20 Ocak 1921de Meclisin kabulünü alan Anayasa, hem önceki Kânun-i Esasîye, hem de yabancı ülke anayasalarına oranla oldukça kısa ve özlüydü. Bu temel hukukî, metin 23 madde ve bir tek maddeyi içeren iki kısma ayrılmıştır. Mevâd-i Esasiye denilen ilk kısımda temel hükümler belirtilmiştir. İdare başlığını taşıyan ikinci kısım ise yönetim kademeleri, il meclisleri, genel müttefiklik bölgeleri gibi ülke taşra yönetimine ilişkin konulara ayrılmıştır. 1921 Anayasası, Giritlinin de belirttiği gibi il ve nahiyelerin tüzel kişiliği benimsenmiş üyeleri doğrudan doğruya halk tarafından seçilen il meclislerine geniş çapta yönetsel özerklik vermiş, bundan da öte nahiye meclislerine yargısal yetkiler devretmiştir. Ayrıca, iller toplumsal ve ekonomik ilişkileri itibariyle birleştirilerek Genel Müttefiklik Mıntıkaları kurulmuştur. Yeni olan bu uygulamaya belli bir dönem sonra son verilmiştir. Yine bu anayasa ile sancak kademesi kaldırılmıştır. Nahiyeyi özerk bir kişiliğe kavuşturan ve mülkî yönetimin bir parçası olmaktan çıkarmak isteyen hüküm ise yürürlüğe girememiş. 1921 Anayasasında adem-i merkeziyet geniş kapsamlı bir biçimde ele alınmış, yerel yönetimlerin muhtariyeti ve yerel görevlerin aslîliği kabul edilmiştir. Ancak Anayasada üzerinde durulan adem-i merkeziyet ilkesi uygulamaya konamamıştır. Aslında Türk Kamu Yönetimin yasal gelişimi açısından oldukça ilginç özellikler taşıyan bu Anayasa, hem yönetsel yapı hakkında öngördüğü, hem de bununla ilgili mecliste dile getirilen görüşler yönüyle Yazıcıoğlunun ifadesiyle ibret verici nitelikler taşımaktadır. Aynı yazar, 1921 Anayasasının Türk anayasa tarihinin, yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine en fazla ağırlık vermiş olan anayasası olduğunu belirtirken, söz konusu Anayasanın öngördüğü ölçüde bir yerinden yönetimin bugün bile Türkiyede gerçekleşmediğini öne sürmektedir.

1924 Anayasası Teşkilatı Esasiye Kanununun getirmiş olduğu hükümler 1924 Anayasısının 90. maddesi iller,şehir,kasaba ve köyler tüzel kişiliğe haizdir şelimdedir. 91. madde ise Vileyetler umuru tevsii mezuniyet ve tekfiri vezaif esası üzerine idare olunur. şeklindedir. Bu iki maddeden de anlaşılacağı gibi 1924 Anayasası daha önceki düzenlemelere göre yeni bir şey getirmemiş öncekileri tekrarlamakla yetinmiştir. Ayrıca 90. maddeden de anlaşılacağı gibi 1924 Anayasasında 4 mahalli idare birimi vardır. Fakat fiiliyatta şehir ve kasaba belediyeleri için ayrı ayrı düzenleme yapılmamış ve üç tip mahalli idare birimi uygulanmıştır. 1961 Anayasası 1961 Anayasası ise 1924 Anayasasından biraz daha geniş olarak yerinden yönetime yer vermiştir. 1961 Anayasası 116. maddede Mahalli İrdeler; il, belediye veya köy halkının müşterek mahalli ihtiyaçlarını karşılayan ve genel karar organları halk tarafından seçilen kamu tüzel kişileridir denildikten sonra mahalli idarelerin seçimleri kanunun gösterdiği zamanlarda ve 55. maddede yazılı olan esaslara göre yapılır hükmü getirilmiştir. 1961 Anayasasının getirmiş olduğu bir yenilik de mahalli idarelerin seçilmiş organları hakkında teminat teşkil edecek bir hüküm koymuş olmasıdır. Buna göre Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının organlık sıfatını kazanma ve kaybetmeleri konusundaki denetim ancak yargı yolu ile olur hükmü anayasada yer almıştır.Yine 1961 Anayasası mahalli idarelere görevleriyle orantılı gelir sağlanmasını öngörmüştür.Ayrıca bu anayasa ile görev ayrılığı ilkesi terk edilerek idarenin bütünlüğü ilkesi terk edilerek idarenin bütünlü ilkesi kabul edilmiştir. 1982 Anayasası 1982 Anayasası ise mahalli idareleri 123. ve 127. maddeleri ile düzenlemiştir.1982 Anayasası ile seçim süresi 4 yıldan 5 yıla çıkarılmıştır. En büyük yenilik ise Büyükşehirler için kanunla özel yönetim biçiminin getirebileceğinin kabul edilmesidir. Değişimden Dönüşüme: Yetkeci-Savunmacı Nöbet Değiştirme Osmanlının Batı karşısında gerilemesi aydınlar arasında önemli bir sorun haline gelmediği için Tanzimata kadar olan sürede yapılan ıslahat hareketleri fikri bir temelden yoksun kalmıştır. Buna bağlı olarak, Avrupanın üstünlüğünün ve bunun karşısında Osmanlının gerileyişinin arkasındaki kurumsal nedenler görülememiştir. Osmanlı uleması Batılı anlamda bilimsel bir anlayıştan yoksun olduğundan ülkenin kötü durumunu pozitif bilim verileri temelinde değil, dini ve duygusal açılardan ele almıştır. Ulemanın etkisiyle uzun yıllar boyunca Batıya ve Batı medeniyetine kafir anlayışıyla yaklaşan halk kitlesinin de reform girişimine olumlu yaklaşması düşünülemezdi. Bu durumda reformlar ancak yukarıdan aşağıya gerçekleştirilebilirdi. Sonuçta bazı aydın ve dirayetli sultanlar ve vezirler Osmanlı ıslahat hareketlerinin öncüleri olmuşlardır.Tanzimat hareketi, birbirlerinden farklı yönlerde hareket eden ve farklı etkilere sahip olan hareketlerin yıprattığı Osmanlı devlet yapısına güç ve dayanıklılık kazandırma, siyasi birliği sağlama ve bu birliğin dayandığı yapısal unsurları güçlendirme amacından doğmuştur. 19. Yüzyıl ilk yarısında Osmanlı siyasi bünyesi bir çöküş manzarası arz ediyordu. Her şeyden önce devletin dayandığı askeri-teokratik yapı geçerliliğini kaybetmeye başlamıştı. Yenilgilerin de etkisiyle gittikçe artan bir disiplinsizlik orduda hakim olmuş ve bu kurum, nüfuz ve itibarını kaybederek devletin otoritesinin koruyucusu olma konumundan uzaklaşmıştı. Avrupadaki ulusalcı ve devrimci hareketler ırksal dinsel türdeşlikten yoksun olan Osmanlı tebaası arasında uyanışlara neden olmuştu. Yabancı devletlerin etkileri, kapitülasyonların baskısı ve iç kayıtsızlık bu uyanışı güdülemiş, hatta bu süreç sonunda gayrimüslim unsurlar ayrıcalıklı bir konuma sahip olmuşlardır. Bu şartlar, güçlü bir merkezi idarenin kurulmasını kaçınılmaz kılmıştır. Sonuçta Tanzimat hareketi ayrılma eğilimine sahip olan unsurları yeni ilkeler etrafında toplayarak, hatta ülke yönetimini bu ilkelere dayandırarak farklı unsurlar arasında birliği oluşturacak, düzeni tesis edecek ve ortak amaçların yerleşmesini sağlayacak güçlü bir yapıya ulaşmayı amaçlamıştır. Tanzimatla birlikte dinsel ve ırksal bağlılıkların yerine ortak ilkelere dayanan bir bağlılık getirilerek anayasal vatandaşlığa giden ilk adım atılmıştır. Böylece modern bürokratik devletin hükümranlığına meşru bir temel oluşturulmuştur.

Tanzimat döneminde İmparatorluğun gerilemesinin nedenleri ilk kez askeri alan dışında aranmış ve devletin siyasi yapısı, teşkilatının esasları ile idare şekli dağılmaya doğru giden sürecin etmenleri olarak öne çıkarılmıştır. 1839 Hatt-ı Hümayunu ile ülkedeki aydın bürokrat grup; İmparatorluğun işlevini yitirmiş kurumlarını ve sarsılan merkezi otoriteyi kurmak, devleti mali, idari, adli alanlarda düzenli bir yapıya kavuşturmak için egemenlik dizginini ele geçirdiler. Bu dönemde Osmanlı devleti Avrupada gerçekleştirilen sanayi devriminden sonra ortaya çıkan sosyal ve ekonomik değişime kurumsal bazda ayak uyduramamanın sancılarını çekiyordu. Otorite sorunları, ayan ve ulusalcı isyanlarla sonuçlanmıştı. Egemenliği ele alan aydın bürokrat grup yeni idari yapılanma ile, İmparatorluğun yapısal dönüşüm sorunlarına çare bulmayı amaçlıyordu. Osmanlı aydın ve bürokratları Avrupa kökenli eşitlik düşüncesiyle yeni bir Osmanlılık siyaseti üreterek Müslüman- gayrimüslim ayrımcılığını gidererek ulusal ayrılıkçı isyanları önleyip devletin gücünü ve bütünlüğünü sağlamayı amaçlamışlardı . Hukuk sistemindeki yenileşmeyle bu bütünlüğün merkezi yönetimde temsili sağlanmıştır. Osmanlı parlamentarizminin özünü teşkil eden ve kararname ve nizamnameleri hazırlayacak ve yargıda temyiz görevini görecek meclislerin kurulması Tanzimat dönemindeki en önemli idari yeniliklerden birisidir. Meclis-i Ali-yi Tanzimat, Tanzimat dönemi hukuk reformlarının gerçekleştirilmesi kadar, mahkemelerin kuruluş, işleyiş ve yaygınlık kazanmasında önemli işlevler görmüştür. II. Mahmutun gerçekleştirdiği modern devlet teşkilatlanması, Ülkenin belirttiği gibi, çağdaş hukukun esaslarını taşıyan Gülhane Hatt-ı Hümayunu ile idare hukuku temeline dayandırılmıştır. Yine bu beyanname ile vergi ve adliye sistemi modern devlet anlayışına uygun bir yapılanma kazanmıştır. Batıda görevlendirilen Osmanlı elçileri, Batı hakkında sistematik bilgiler vererek Batı dünyasının daha iyi anlaşılmasına katkıda bulunurlarken, II. Mahmut dönemi sonlarına doğru Batıdaki özgün niteliklerden birine dikkat çekmişlerdir. Kameralizm olarak adlandırılan bu nitelik, eğitimi halka yaymayı ve halkın mülkiyet haklarını garanti altına almayı içeriyordu. Batıda, halkın verimliliğini artırma amacıyla uygulanan ve ulusal devletlerin kurulması ile orta sınıfların güç kazanması paralelinde yürüyen bu politika ile ulusal bütünlüğün sağlanması ve feodal toplumsal kalıntıların temizlenmesi amaçlanmıştır.

Bu anlamda, Gülhane Hatt-ı Hümayunu kameralizm etkisi taşır. Bu dönemdeki bazı Osmanlı aydın ve devlet adamları, Batı gelişmişliğinin özünü bu doğrultuda bir siyasal yapılanmada görmüşler, İmparatorluğun Osmanlılık çatısı altında yeniden bir bütünlük kazanacağını düşünmüşlerdir. Halkın ekonomik gücünün gelişmesi ve eğitimin yaygınlaşmasıyla devletin güçlendirilmesi amaçlanırken, farklı grupların varlığı, bu amaç doğrultusunda ortak bir seferberliği olanaksızlaştırmıştır. Osmanlılık, farklı etnik ve dinsel grupları tek bir bütünlük altında toplamayı amaçlamış olsa da, ayrılıkçı eğilimler çağın yükselen akımlarını temsil ettiği için bunların önüne geçilememiştir. Yerleşik geleneklere dayanan değerlerin tasfiyesinin zorluğu ve uluslar arası çıkar ilişkilerinin Osmanlı devletinin toprak bütünlüğünü koruma ihtiyacını doğurması gibi nedenlerle, Tanzimat hareketi geleneksel Osmanlı devletinin merkeziyetçiliğini aşan bir merkezi-bürokratik yapının gerçekleştirilmesi projesi olmuştur. Tanzimat döneminde sadrazam ve onun çevresinde bulunan bürokrat kadro otorite sahibi olmuş, daha sonra sırasıyla I. Meşrutiyet döneminde saray, II. Meşrutiyet döneminde ise siyasi bir cemiyet olan İttihat ve Terakki modern bir yetkecilik sergilemişlerdir. Bu üç dönemin ideolojileri farklı fakat sistemleri aynı olmuştur. Babıali bürokratlarının egemenlik döneminde modern bir merkeziyetçilik kurulmuş, Osmanlı bürokrasisi geleneksel çizgisinden ayrılarak toplumu kontrol araçlarını değiştirmiştir. Tanzimat devlet adamlarının genel itibariyle sivil bürokrasi kökenli olmaları, Osmanlı devlet yapısındaki değişmenin önemli bir göstergesidir. Geleneksel asker yönetici anlayışı yerini sivil yönetici anlayışına terk etmeye başlamıştır. Tanzimattan sonra yapılan vilayet düzenlemelerinde yine Babıali kökenli valilerin atanması ve onlara askeri yöneticilerin yetkilerinden ayrı ve dengeleyici yetki ler verilmesi, sivil bürokrasinin etkinliğini artırmıştır. Böylece, merkezi yapılanmanın odağı saraydan Babıali bürokrasisine kaymıştır. Sivil bürokrasinin merkezi yönetimde hakim olması, yeni bir yönetim ve yönetici anlayışının gelişmesine katkıda bulunarak, geleneksel askeri teokratik yönetimden uzaklaşıp modern bürokratik devlet yapılanmasına geçişte önemli bir mesafe alınmasını sağlamıştır. Tanzimat yöneticileri, eyaletlerde merkezi yönetimin hakimiyetini kurmak istemişlerdir. Bu amaçla, eyaletlere merkezi hükümetçe görevlendirilen ve valilere değil de merkezi hükümete karşı sorumlulukları olan memurlar atanmıştır. Vergileri geleneksel hukuk anlayışları dışında mükelleflerin ödeme gücüne göre toplayan muhassıl-ı emvaller bu memur tipinin örneklerindendir. Böyle yapılarak valilerin özerkliklerinin engellenmesi amaçlanmıştır. Yine eyaletlerin nüfus ve servet eşitliği temelinde alt birimlere bölünmesi, eyalet alt idari birimlerinde danışma meclislerinin kurulması ve ordunun eyalet birimlerine bölünüp başlarına İstanbuldan atanan ve İstanbula karşı sorumlu olan müşirlerin atanması, merkezi idarenin hakimiyetini artırma çabalarıdır.

Eyalet yönetimlerinde bir yandan sivil kimliği temsil eden valilerin konumları güçlendirilmeye çalışılırken, diğer yandan özerk hareket olanakları sınırlandırılarak merkezi idareden bağımsız hareket etmelerinin önüne geçilmeye çalışılmıştır. Tanzimat dönemi yöneticileri bürokratik merkeziyetçi devlet yapılanmasını gerçekleştirmek ve ülke geneline yaymak için iç ve dış ilişkilerde yeni düzenlemelere gitmişlerdir. 1840dan itibaren oluşturulan muhassıllıka Batıdakine benzer bilinçsel bir dönüşüm gerçekleştirilememiştir. Batı ile girişilen ilişkiler bürokratların halkla ilişkili tutumlarında bir değişmeyi doğurmamış, kapitalist üretim sistemine geçiş amaçlanmış ancak bunun sosyo-kültürel ve pazara ait mekanizmaları ihmal edilmiştir. Tanzimat reformcuları ve bürokratlar, kendi politik konumlarını sarsacak herhangi bir toplumsal grubun gelişimine fırsat vermeyerek (Avrupa korumasındaki gayrimüslimlerin kapitalist ekonomik ilkelerle hareket etmeleri etnik ve dini kimliğin azınlıklar arasında canlanışında etkili olmuştur) kapitalist sistemin bireysel ekonomik özgürlüğü sağlayıcı dinamiğini göz ardı etmişlerdir Tanzimat reformlarıyla ortaya konan modernleşme, merkezi iktidara yeni bir biçim kazandırmış olsa da, bu süreçte Tanzimat bürokratları kendi kişisel konumlarını sağlamlaştırmaya çabalamış, sosyo-kültürel anlamda kapitalist bir ekonomik girişimciliğin gelişmesi doğrultusunda kayda değer bir adım atılmamıştır. Tanzimat dönemi yönetim anlayışı ve yöneticileri Genç Osmanlılar tarafından ciddi şekilde eleştirilmiştir. Bu eleştirilerin odak noktasını keyfi ve mutlakıyetçi yönetim anlayışları oluşturur. Onlara göre, Tanzimat reformlarıyla geleneksel hukuk ve örfe ait güvence ve dengeleyici unsurlarla beraber şeriat ihlal edilmek suretiyle halkın idare karşısındaki korunma araçları ortadan kaldırılmış, yerine hükümdarın mutlak iktidarını getiren Batılı ve Doğulu çizginin bir karışımı olan kanunlar geçmiştir. Ayrıca, reformlar dış baskı altında gerçekleştiğinden, ülke yabancı müdahalesine açık hale getirilmiş, yerli halkın sırtına iç baskıya ek olarak yabancı baskısı da eklenmiştir. Yabancı baskısı, alınan dış borçlar nedeniyle bağımlılık seviyesine ulaşmıştır. Genç Osmanlılar, çözümü şeriatın layık olduğu yere konacağı bir meşruti ve parlamenter yönetimde görüyorlardı Genç Osmanlıların görüşlerini temellendirdikleri meşrutiyet fikri dönemin bütün milliyetçi hareketlerinin ideolojik zeminini oluşturuyordu. Kökenlerinin evrensel bir ideolojiye dayanması nedeniyle büyük bir yankı uyandırmıştı.

Avrupada bu akıma bir Türk milliyetçi akımı olarak bakılmasına karşın, İslam ve Osmanlılık eksenli fikirler onların söylemlerinde Türklük vurgusundan daha baskındı. Genç Osmanlılar, milliyetçe farklılık arz eden unsurların Osmanlı siyasi bütünlüğünden ayrılmamalarını savunmaktaydılar . Ülkeyi yabancıların müdahalesine açık hale getirme, dinin emirlerine ve geleneğe gereken önemi vermeme ve yeni araçlarla mutlakıyetçi bir yönetim kurma konularında Tanzimat yönetimini eleştiren Genç Osmanlılar, Tanzimat döneminin hakim görüşü olan Osmanlı toplumunun farklı unsurlarını yeni ilkeler etrafında birleştirmek düşüncesine paralel olarak gelenekten beslenen meşrutiyet anlayışını bu bütünleşmenin ekseni olarak görmüşlerdir. Millet ve milliyetçilik düşünceleri Türklükten çok İslamlık ve Osmanlılık düşüncelerine dayanıyor olmakla beraber, parlamenter bir yönetim düşünceleri Osmanlı siyasi düşüncesi ve yapılanmasında yeni bir dönemin ifadesidir. Osmanlı devletinin askeri-teokratik bir yapıdan modern-bürokratik bir yapıya dönüşüm serüveni II. Abdülhamit döneminde yeni bir boyut kazandı. Saray ile Babıali arasındaki mücadelede II. Mahmut döneminden II. Abdülhamit dönemine kadar Babıali ve sivil bürokrasi lehine gelişmeler olmuşken; II. Abdülhamit bu dengeleri önce dış ilişkilerde sonra da iç işlerinde saray lehine bozdu. Abdülhamit döneminde saray katiplerinin sayılarındaki artış işlerin Babıali bürokrasisinden saray bürokrasisine kaydığının en önemli belirtisidir. Özellikle saraydaki telgrafhane ve şifre katipliğindeki sayıca ve işlevce genişleme saray bürokrasisinin etkinliğini artırmıştır. Abdülhamitin Babıalinin yetkilerini sarayda toplama nedeni, amcası Abdülaziz dönemi devlet adamlarını başarısızlıkla suçlaması, hatta itham etmesinden hareketle onlara olan güvensizliğinden kaynaklanmış olmalıdır. Abdülhamit, ülke yönetiminde parlamentoya dayanma yerine dini, askeri ve politik konularda kendisine danışmanlık yapmak üzere oluşturduğu komitelere dayandı. Bu durum bütün güçlerin merkezileşmesini, merkezileşme ise, büyük bir bürokratik örgütlenmeyi getirdi. Geniş bürokrasi, Abdülhamit rejiminin en baskıcı, aynı zamanda en zayıf yönünü oluşturmuştur . 1876 anayasasının (Kanun-ı Esasi) aslında hükümdarın yetkilerini sınırlayıcı hiçbir maddesi yoktu. Aksine anayasanın bütün hükümlerinde son söz hükümdara bırakılmıştı. Anayasa, egemenliğin halka ait olduğu düşüncesinin değil, egemenliğin tanrıya ve onun yeryüzündeki temsilcisine ait olduğu doktrininin yeni bir yapılanmasıydı. 1877-1878 Osmanlı Rus Savaşında Abdülhamit meclisi ve anayasayı feshederek bütün yetkileri üzerinde toplamıştır. Bu sürpriz değildi çünkü o zamana kadar devam eden liberalleşme süreci ve anayasanın ilanı ülkeyi savunmanın bir aracı olarak görülebilir, onlar iş görmeyince saf dışı bırakıldılar. Sultana böylece kendi yöntemleriyle aynı amaçları elde etme olanağı verildi, bunlardan biri devleti korumanın en geleneksel aracıydı: izleyen 30 yıl süren mutlak yetkecilik (istibdat) ...

Daha fazla merkezileşmiş güç elde etmek için güvenlik ve yetkeci yöntemlerin öncelik kazanması ve böylece dış düşmana ve iç isyanlara karşı mevcut savaşlarda daha iyi savunma kapasitesi, 1876 anayasası ve 1923de Türkiye Cumhuriyetinin kurulması arasındaki dönemin doğasını derinden belirlemiştir. Sultan II. Abdülhamit, kendisinden önceki döneme ait gözlemlerinden hareketle bürokratik işleyişi ve devlet adamlarını daha sıkı kontrol edebileceği bir merkezileşme politikası izlemiştir. Bu politika modern bürokrasinin etkinliğini sınırlandırırken padişah ve saray bürokrasisini ön plana çıkarmıştır.