Türkiyede düzenleyici devlete dönüşüm süreci

Oca 30 2008

Türkiyede düzenleyici devlete dönüşüm süreci

(0 Oy)

Uğur Emek

Çarşamba, 30 Ocak 2008

Okunma: 667 kez

Özet Başka pek çok ülkede de olduğu gibi, yaşadığımız süreç Türkiye'de de düzenleyici devlet dönemidir. Düzenleyici devlet kamu işletmeciliği ve merkezi planlama yerine, piyasa denetçisi, sosyal plancı, minimal devlet veya üçünün bileşeni şeklinde oluşan düzenlemelere bel bağlamaktadır. Ancak, kamu hizmetlerin etkin sunumu için, etkili bir düzenleyici süreç katılımcılık, saydamlık ve açıklığı içermelidir. Giriş

Çeşitli çalışmalarda sıkça vurgulandığı gibi bir tür Düzenleyici Devlet (Regulatory State) çağında yaşamaktayız (lordana ve Faur, 2005) ve Avrupa Birliği (AB) de bir tür düzenleyici devlet modeli etrafında yapılanmaktadır (Majone, 1994). Özelleştirme ve serbestleştirme süreci geçmişin dirigiste devletinin yerini alacak düzenleyici devletin koşullarını oluşturmuştur. Dirigiste devletin belirleyici özellikleri olan devletçilik (nationalization), merkezi yönetim ve planlı kalkınma gibi unsurlar ile karşılaştırıldığında, düzenleyici devletin öne çıkan özelliğinin yaptırım tehdidi ile desteklenen ve gerçek ve tüzel kişilerin kullanabilecekleri taktir yetkileri üzerine getirilen kamu sınırlamalarını (müdahalelerini) içeren kamu düzenlemeleri olduğu görülmektedir.

Yasama, yürütme ve yargıya ilişkin işlevleri içeren bağımsız kurumlar aracılığı ile sürdürülen düzenleme geleneği Birleşik Devletlerde 19. yüzyıla kadar gitmektedir. Avrupa'da ise özellikle de demiryolu, su, gaz, elektrik ve demiryolu gibi doğal tekel niteliğindeki kilit sektörlerde güçlü özel çıkarlar karşısında kamu çıkarını korumak için devletleştirme (kamu işletmeciliği) yöntemi tercih edilmiştir. Bu bakımdan, Avrupa'daki kamu işletmeciliğinin Amerikan usulü düzenlemelerin eşdeğeri olduğunu söylemek mümkündür

Ancak bu argüman önemli bir noktayı ihmal etmektedir. Kamu işletmeciliği sadece fiyatları, servis kalitesini ve pazara giriş koşullarını düzenlenmemekte, iktisadi kalkınma, teknolojik yenilik, istihdam, gelir dağılımı ve ulusal güvenlik gibi diğer amaçları da gözetmektedir. Kamu işletmeciliği ve devletleştirme gibi doğrudan devlet müdahalelerini meşru göstermek için birbirleriyle çatışan amaçlar öne sürülürken, kamu düzenlemelerinin yegane meşruiyeti olarak, monopolistik güç, eksik bilgi ve negatif dışsallıklardan kaynaklanan piyasa aksaklılarının düzeltilerek ekonomideki genel etkinlik seviyesinin artırılması gösterilmektedir.

Kamu işletmeciliğinin amaçlarının bazılarının günümüzde geçerliliğini yitirmiş olması ya da diğer yönetişim yöntemleriyle etkin bir biçimde yerine getirilebilmesi nedeniyle, özelleştirmelerin devletin düzenleyici kapasitesinin artmasına yardımcı olacağını da söylemek mümkündür. Özelleştirme ve serbestleştirme uygulamaları kamu düzenlemelerinin ortadan kaldırılıp, laissez-faire düzenine dönüş anlamına gelmemektedir. Aksine, devletin işletmecilik faaliyetleri sınırlandırılırken, mülkiyet hakları, rekabet, tüketici, gıda sağlığı, finansal istikrar ve çevrenin korunması gibi diğer. düzenleyici işlevlerinde etkililiğin artırılması hedeflenmektedir.

2. Düzenleyici Devletin Doğası Kapitalist ekonomideki dönüşü

Kapitalist ekonomideki dönüşümünün özünü gösteren sınıflandırılmalardan önemli bir tanesi olan düzenleyici devletin doğası, neoliberalizmin yükselişinin devletin ricadı ve piyasaların/işadamlarının çıkarlarının zaferiyle sonuçlanacağı beklentisinin tersine bir gelişmedir. Özellikle, Birleşik Devletler uygulamasına bakıldığında düzenleyici devletin keskin renklere ve açık bir siyasi kimliğe sahip olduğu görülmektedir. idari sistemde merkezi bir role sahip olan bağımsız düzenleyici kurumlar yerleşik ticari çıkarlara kaşı sürdürülen siyasi mücadelenin bir ürünüdür. 19. yüzyılın sonlarından savaş sonrası ve New Deal dönemine kadar geçen sürede yaratılan düzenleyici devlet modeli Amerikan solunun başarısıdır ve en azından Amerikan aşırı sağının nezdinde modelin renkleri kırmızıdır. Buna karşın, Avrupa solu ise büyük ticari çıkarlar ve sosyal endişelere karşı devletleştirmeyi benimsemiş ve Amerikan düzenleyici devlet modelinin rengini pembe olarak nitelendirmiştir. Örneğin, İngiliz telekomünikasyon sektöründeki reformlar ondokuzuncu yüzyılın Minimal Devletine (The Night Watchman State) dönüş şeklinde de yorumlanmıştır. Türkiye' de de düzenleyici devlete dönüşüm süreci de genelde sağın ürünü olarak kabul edilmiş ve Türk solu tarafından eleştirilmiştir. Ancak, bu tür değerlendirmeler hem düzenleyici kurumların sosyal hedefleri geliştirme kapasitesini ihmal etmekte hem de kamu . işletmeciliğinin sosyal faydalarını biraz abartmaktadır.

Düzenleyici reform süreci genellikle kabul edildiğinden daha ucu açık bir süreçtir. Braithwaite (2000) kapitalizmin siyasal iktisadındaki değişimi denizcilikten alıntılanan bir örnekle değerlendirmektedir. Modelde, dümenci (öncü, düşünür, yönlendirici ve rehber) ve kürekçi (teşebbüs, hizmet sağlayıcısı) arasındaki ilişki ile kapitalist ekonominin geçirdiği iki asırlık süreçte devletin üstlendiği üç farklı işlev açıklanmaktadır 19. yüzyıl boyunca sivil toplum hem dümenci hem de kürekçi iken, savaş sonrası dönemde kürekçilik ve dümencilik görevini devlet üstlenmiştir. 1980'lerde ortaya çıkan düzenleyici devlet ise yeni bir işbölümünü gerektirmektedir. Bu süreçte devlet dümencilik görevinden sorumlu iken, teşebbüs ve hizmet sağlama işlevlerini sivil toplum üstlenmiştir.

Dümencilik belirli hedefler ve varış bölgeleri ile sınırlandırılmamakta, dolayısıyla politika gemisi (policy boat) sığ bir suda yüzdürülmemektedir. Düzenleyici devletin çeşitli sosyal ve iktisadi hedeflere yönelmesi mümkündür. Piyasa denetçisi, sosyal plancı veya minimal devlet olabileceği gibi üçünün bileşeninden de oluşabilecektir. Düzenleyici devletin işleyişinde ulusal ve sektörel düzeyde önceliklerin belirlenmesi sınırlandırılmamakta, aksine bunlar organize çıkar grupları ve bunların faaliyetleri tarafından da biçimlendirilebilmektedir. Diğer bir deyişle, düzenleyici devletin gerçek rengini belirleyecek olanlar işadamları, tüketiciler, meslek birlikleri, sivil toplum örgütleri, medya ve uluslararası kuruluşlar gibi hükümet dışı kurumlardır.
Tablo-1: Düzenleyici Devletin Doğası ve Yönetişim Biçiminde Dönüşüm

                    Minimal Devlet             Savaş Sonrası Devlet                Düzenleyici Devlet

                (ondokuzuncu yüzyıl)       (1945-1970'ler)                         (1980'ler-Bugüne)

Dümenci          Sıvıl toplum                    Devlet                                       Devlet

Kürekçi            Sivil toplum                    Devlet                                   Sivil toplum

3. Sonuç Yerine

Tam Üyeliğine talip olduğu Avrupa Birliği gibi Türkiye de özelleştirme ve serbestleştirme uygulamaları neticesinde Amerikan usulü bir düzenleyici devlete doğru evrilmektedir. Özelikle 2000 yılından itibaren uygulamaya konulan yapısal reformlar ile devletin düzenleyici ve denetleyici yönü ön plana çıkmaktadır. Geleneksel olarak kamu hizmeti olarak kabul edilen sektörlerde bir taraftan Tüpraş, Erdemir, Türk Telekom, Tekel ve Petrol Ofisi gibi büyük ölçekli kamu kuruluşları özelleştirilmekte diğer taraftan da telekomünikasyon, elektrik ve içki/sigara mamulleri üretimi gibi alanlarda özel sermayeli kuruluşların faaliyet göstermesine izin verilmektedir. Bunların yanı sıra, piyasalarda rekabet ihlallerini denetlemekten sorumlu Rekabet Kurumu oluşturulmuş, finans, türün, enerji ve Telekomünikasyon gibi eksik rekabetli alanlarda da bağımsız kurumlara düzenleme ve gözetim görevi verilmiştir.

Bu çerçevede, müktesebatının Üstlenilmesine talip olunan AB' deki düzenleyici devlet olgusunun özünün iyi anlaşılması gerekmektedir. Piyasalarda oyunun kuralları belirlenmeden ve mülkiyet hakları ile rekabetin korunmasına yönelik tedbirler alınmadan gerçekleştirilen özelleştirmeler özel tekellerin oluşumuna yol açmaktadır. Piyasa ekonomisine yönelik reformlardan beklenen faydanın elde edilebilmesi için düzenleyici kurum ve kuralların etkili bir biçimde uygulanması gerekmektedir. Her ne kadar düzenleyici devletin meşruiyeti açısından düzenleyici kuralların tasarımı ve uygulanması sürecinde katılımcılık esas ise de bu sürecin özel çıkar gruplarınca da kuşatılmaması (rcgulatory capture) gerekmektedir. Bu nedenlerle düzenleyici süreç katılımcılığın yanısıra saydamlığı ve hesap verebilirliği de içermeli, düzenlemeler tutarlı ve etkili bir biçimde uygulanmalıdır.
KAYNAKÇA

Braithwaite, 1. (2000). "The New RegulatOlY State and the Transformation of Criminology", Britsh Journal ofCriminology, 40, 222-238.

Jlordana 1. ve D.L. faur (2005). "The Politics of Regulation in the Age of Governance", içinde, (Editorler: lordana 1. ve D.L. faur), The Politics of RegııJation: Institutions and RegulatOlY Reforms for the Age of Governance Jacint Jordana (Editor), David Levi-faur Edward EIgar

Majone, G. (1994). "The Rise of Regulatory State in Europe", West European Politics, 17(3), s. 77-101.

Uğur Emek