Türkiyede Kamu Kesimi Açıkları

Oca 30 2008

Türkiyede Kamu Kesimi Açıkları

(0 Oy)

Prof. Dr. Yusuf Tuna

Çarşamba, 30 Ocak 2008

Okunma: 1055 kez

Kamu finansmammn sağlanması iktisadi düşünce okullarında sürekli tartışılmış ve önemine dikkat çekilmiştir. Devletin ekonomideki rolünün olduğu kadar, finansman açığının da nasıl kapatılacağı tartışmaları günümüzde de ehemmiyetini korumaktadır. Kamu finansman açığının kapatılmasında sıkça başvurulan mali kaynak iç borçlardır. Finansman açığının bir maliye politikası aracı olan iç borçlanma ile kapatılmasımn ekonomideki dengeleri hangi yönde etkileyeceği de diğer bir önem arzeden konudur. Bazı iktisatçılar bahsedilen yöndeki bir politik uygulamanın, sadece ekonomideki kaynak dağılımınıdeğiştireceğini, yani özel kesimden kamu kesimine bir kaynak aktarımının söz konusu olacağını; diğer bir ifade ile özel kesimin mali piyasalardan dışlanacağını ifade etmektedirler. Keynesgil iktisatçılar ise, dışlama etkisi ile ilgili olarak ödünç verilebilir fonlar açıklamasınıreddetrnektedirler. Yine Moneteristler de dışlama etkisinin varlığını kabul eden iktisat okuludur.

Bahsedilen bu teorik çerçeve ışığında Türkiye'nin kamu kesimi açıkları, bunların finansman usulü, ödünç alınan fonların kullanımı, ekonomik dengelere etleisi, özellilde ekonomik süjeleri asıl sahaları dışında faaliyete İtmesi ve bunlapn sonuçlarına değinilip çözüm teklifleri ele alınacaktır.

1. Kamu Finansmanı Aracı Olarak İç Borçlanma

Uzun bir süre, kamu borçlanması faydalı mıdır, yoksa zararlı mıdır, tartışması devam etrniş ve bu soruya cevap aranmıştır. 19.yy başlarında tanınmış bir iktisatçı olan, Klasik Okul mensubu David Ricardo, devlet borçlanmasım; "millete azap vermek için herhangi bir zamanda icad dilmiş korkunç bir kırbaçtır" ifadesiyle nitelendirmiştir. Bundan yaklaşık 100 yıl sonra, 19.yy sonunda bir Alman maliyecisi olan Lorenz von Stein, "borçsuz devlet, ya geleceğine yönelik çok az şey yapıyor; ya da içinde bulunduğu zamanından çok şey talep ediyor" diyerek, Ricardo'nun tezine karşı çıkmıştır

Öyleyse borçlanma ile ilgili ortaya konan görüşler uygulama sonuçlarına göre değişmektedir. Bazı ülkeler açısından geleceğe yönelik bir yatırım olmakta, bazı ülkeler açısından ise, milletine ızdırap veren ve geleceğini tehdit eden bir uygulama şeklinde ortaya çıkmaktadır. Doğurduğu sonuçlar itibariyle de Türkiye ikinci grup ülkeler arasında yer almaktadır. Bugün devletin harcama kaynak dengesini sağlayabilmek için başvurduğu bu finansman kaynağı, vergilerin aksine geri ödeme zorunluluğu olan ve bu fonksiyonun yerine getirilmesinden sonra da çok olumsuz sonuçlar doğuran bir uygulamaya sahne olmaktadır

Yukarıda ifadesini bulan tezlerden birincisi; devletin giderlerinin normal bütçe gelirleriyle karşılanmasına önem verip; bütçe açıklarına şiddetle karşı çıkarak, devletin faaliyet sahasını savunma, adalet, eğitim ve sağlık hizmetlerine münhasır gören klasik okul mensuplarının görüşlerinden oluşmaktadır. Buna karşı borçlanmayı savunan ve borçsuzluğu ağır bir şekilde yeren ikinci tez ise genel olarak Keynesyen iktisatçıların oluşturduğu akımın ifadesidir. Bu okul mensupları, ekonomide bütçe dengesini sağlamanın gerekli olmadığını, ve maliye politikaları makro ekonomik dengelere göre icra edileceğinden, ekonomik konjonktüre göre bütçenin açık da verebileceğini denk de olabileceğini vurgulamaktadırlar.

İç borçlanma politikasına karşı çıkan iktisatçıların temel argümanı, devletin, devlet olmanın özelliklerinden kaynaklanan gücü ile finansal piyasalara girmesi ile özel sektör karşısında üstünlük sağlayıp, özel sektöre gidecek olan kaynaklara el koyması gerçeğinden ileri gelmektedir.

2. Türkiye'de Kamu Kesimi Açıkları ve Finansmanı

1980 yılında uygulamaya konulan ve 24 Ocak kararları ya da istikrar tedbirleri olarak bilinen kararlarla Türkiye ekonomisi önemli ve bazı olumlu değişmeler yaşamıştır. Ancak, meydana gelen tüm müsbet ya da menfi gelişmeler bir yana, dönemin en belirgin özelliği yüksek enflasyon ve kamu kesimi açıkları olmuştur.

Özellikle 1984 yılından itibaren önemli artışlar gösteren ve halen devam eden kamu açıkları ve iç borçlanma, ekonomimiz açısından yeni bir hadise değildir. 1980 öncesi KİTlerin finansman yetersizliği sebebiyle, kamu kesimi uzun yıllar açık vermiştir; ancak 1983 sonrası kamu açıklarında yapısal bir değişiklik olmuştur ve söz konusu açıklar kamu harcamalarından kaynaklanmaya başlamıştır. KİT-açıklarının fiyat politikalarıyla giderilmesi sonucu, sabit sermaye yatırımlarının da 1986 yılından sonra gerilemesi, KITlerin kamu kesimine yükünü önemli ölçüde azaltmıştır (TÜSİAD, s. 43).

Türkiye'de kamu açıkları ve bu açıkların azaltılması konusundaki tartışmalar genellikle ve büyük ölçüde, kamu gelirlerinin-daha doğnı bir ifade ile vergi gelirlerinin- yetersizliği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Mesele, sadece kamu vergi gelirlerinin yetersizliği olarak algılanınca, kamu açıklarının azaltılmasında harcamalar yönü pek önemsenmemiş, enflasyonist ya da enflasyonist olmayan yöntemlerle kamu kesimi ne kadar daha fazla harcanabilir kaynak elde ediyorsa, harcamalar da o ölçüde artmıştır. Ülkenin sık sık içine girdiği seçim ortamları, hükümetleri daha fazla harcama yapmaya yöneltirken, kamu gelirlerinin aynı ölçüde artmadığı ve açıklarının giderek büyüdüğügörülmüştür. Kamu harcamalarının enflasyonist bir şekilde finanse edilmesi enflasyonun hızını artırırken, yüksek enflasyon da kamu harcamalarındaki artış hızını artırmış ve daha büyük kamu açıklarına sebep olmuştur. Kamu açıkları ve enflasyon birbirlerine yardımcı olarak kamu açıklarını ekonominin ön sırada yer alan bir meselesi haline getirmiştir.

Türkiye'de kamu açıklarının finansmanı ağırlıklı olarak hazine bonoları ve devlet tahvillerinin ihracı yoluyla karşılanmaktadır. Bunu Merkez Bankası'nın kısa vadeli avansları izlemektedir. Diğer borçlanma araçları ise önemli bir yekun tutmamaktadır.

Türkiye'de yapılan iç borçlanmanın özellikleri ise şöyledir:

1. Borçlanma aracı olarak seçilen devlet tahvilleri ve hazine bonoları, uygulamada iskonto usulüyle (peşin faiz ödeme) bankalara satılmaktadır.

2. İç borçlanmanın vade yapısına bakıldığında %66'lık bir kısmının kısa vadeli, yani bir yıldan kısa, olduğu görülmektedir. Geri kalan kısmı ise bir yıl ve daha uzun vadeye sahi

(DTM, Başlıca Ekonomik Göstergeler, Mart-Nisan 1999).

3. Bankacılık sektörü iç borçlanmanın esas kaynağı olmaktadır. 1980 sonrasında ortalama %90 oranında bankacılık sektöründen borçlanıldığı görülmektedir.

4. Devlet iç borçlanma senetleri (DlBS) çok yüksek faizlerle ve çok sık açılan ihaleler

5. Türkiye'deki iç borçlanma, hiç bir zaman bir konjonktür politikası olarak gÜndeme gelmemiştir. Keynes'yen bir iç borç idaresine gidilmemesinin temel sebebi, kamu açıklarının kronikleşmiş olmasıdır (Oyan, s.24). Dolayısıyla 1996 yılından beri konsolide bütçedeki faiz ödemeleri kaleminin konsolide bütçe açığını geçtiği göz önüne alındığında Türkiye'de borç ödemek için borçlanılırken faiz giderleri ile bütçe açığı arasındaki fark, faiz giderleri lehine büyümektedir.

3. İç Borçlanmanın Sonuçları ve Ekonomiye Etkileri

TÜrkiye'de kamu finansman açıkları sÜrekli borçlanma yoluyla kapatılmaktadır. Borçlanma ve onun getirdiği faiz yükü, yeni borçlanmalara sebebiyet vermekte, bunun kaçınılmaz sonucu olarak daha çok borçlanabilmek için kamu kesimi bir yandan faiz oranlarını yükseltirken diğer taraftan kamu kağıtlarına verilen faizler vergiden muaf tutulmaktadır (Seviğ, s. 34). Bu şekilde kamu finansman açığı "iç borç-faiz-enflasyon-yatırım eksikliği-işsizlik" gibi kronik bir hastalığa sebep olmaktadır. Meselenin esası da fonların reel sektörden mali sektöre kayması ve reel sektörün küçüImesi sonucu olurken, bunun sebebi de devlet olmaktadır.

3.1. Türkiye'de Özel Kesimin Dışlanması

Kamu kesimi açıklarının para arzı değiştirilmeden, bütünüyle iç borçlanma ile finanse edilmesi için ekonomideki tasamıfların devlet bütçesindeki açık kadar olan kısmının iç borçlanma ile kamu kesimine aktarılması gerekir (TOBB, 1993, s.10n. Fakat, kamu kesiminin yanısıra özel kesimin de açık verdiği durumlarda ekonomide oluşan tasarruflarla finanse edilecek iki kesim olacaktır. Diğer bir ifade ile, kamu kesimi açık verdiği zaman kendi açıklarını finanse etmek için ekonomideki tasarruflara yönelecektir. Bu şartlarda şirketler ve kamu kesimi ekonomide oluşan tasarrufları kendilerine çekmek için rekabet edeceklerdir. Özellikle Türkiye ve benzeri gelişmekte olan Ülke ekonomilerindeki tasarruflar sınırlı olduğundan, özel sektörün şirketler grubu ile kamu kesiminin rekabeti, bu sektörlere aktarılacak fonların hacmini belirleyecektir (Berksoy, s. 19). Halbuki, "devletin, sermaye piyasasında, özel sektörün yüksek kredi talebinin olduğu durumlarda, mümkün oluğu kadar ihtiyatlı davranması gerekmektedir. Bunun aksi olduğunda, yani devletin kredi talebi ile özel sektörün kredi talebi arasında bir rekabet meydana geldiğinde, piyasa faiz oranları yükselmekte ve kredi faizlerinin artmasından dolayı- maliyetler de artmaktadır" (Çolakoğlu, s. 120). Özel kesimin dışsal finansmanı pahalıya sağlandığından, özel kesimin fon talebinde faiz esnekliğinin de yönlendireceği seviyede bir daralma olacaktır. Diğer bir ifade ile, kamu kesiminin fon aktarına maksadıyla mali sektöre girişi, özel sektöre aktarılacak fonlarda bir gerileme meydana getirecektir. Bu, özel kesimin mali piyasalardan dışlanması (crowding-out) olarak tanımlanan bir durumdur (Berksoy, s. 19). Buna başka bir ifade ile "kalabalıklaşma etkisi" de denilmektedir.

Önemle üzerinde durulması gereken bir konu da, faiz hadlerinin yükselmesinin bir dönem sonra bütçe açığının da yükselmesine sebep olması hasebiyle dışlama etkisinin bir kısır döngü meydan getirecek olmasıdır (TOBB, 1993, s.1O2.). Türkiye'deki uygulamanın bahsedilen durumdan çok farklı olmadığı da bir gerçektir.

Yukarıdaki dışlama olgusu hakkında yaptığımız açıklamalardan sonra Türkiye'deki durumun bahsi geçen hususlarla uyuşup uyuşmadığını, iç borç gelişiminin özel kesimi nasıl etkilediğini inceleyebiliriz.

Türk mali sisteminde bankacılık sektörünün hakimiyeti bilinmektedir. Bu itibarla bakıldığında, "mevduat" özel tasarrufların değerlendirilmesi için en önemli araç, "banka kredileri" de özel kesim açıklarının finansmanında en önemli kaynak olmaktadır.